11月28日，中共中央政治局通過了最新的司法改革報告，從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略高度，對司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。依照公開披露的消息來看，此輪改革的重點將是加強權(quán)力監(jiān)督制約，具體包括司法職權(quán)重新配置、規(guī)范司法行為、政法經(jīng)費保障、落實寬嚴相濟政策、政法隊伍建設(shè)等方面。

　　其中，在司法經(jīng)費保障方面，本報從知情人士處獲得的消息顯示，以后法院的經(jīng)費將由中央財政專項確定，解決基層法院的經(jīng)費保障問題，從而開始打破司法經(jīng)費由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。

　　但是，此番改革的突破不止于此，上述曾參與報告起草的人士表示，報告在司法職權(quán)配置等方面也做出很多的調(diào)整。

　　消息人士透露，報告對于我國的人權(quán)保護有諸多的制度設(shè)計，原計劃在奧運前期出臺，但由于冰災、地震的爆發(fā)，報告才延后至11月通過。但也正因此，報告顯露出對人權(quán)的偏重。

　　職權(quán)配置調(diào)整三大方面

　　上述消息人士介紹說，依照司法改革的草案，在職權(quán)配置方面的改革將包括勞教制度的調(diào)整，檢察院自偵案件的調(diào)整，看守所管理制度的調(diào)整等三個大的方面。

　　長期以來，由于其未經(jīng)審判即限制人身自由的特點，勞教制度受到很多專家學者的質(zhì)疑。北京理工大學教授胡星斗長期呼吁取消勞教制度。胡教授告訴記者，勞動教養(yǎng)制度主要的依據(jù)是1957年8月3日國務院公布實施的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》以及1979年由國務院公布施行的補充規(guī)定和1982年由國辦轉(zhuǎn)發(fā)的試行辦法。

　　顯然，一個決定實施半個世紀，一個試行辦法試行20多年，已難以適應社會發(fā)展的需要。

　　職權(quán)調(diào)整改革的第一項內(nèi)容就是，司法改革報告草案將此項權(quán)力移交調(diào)整到法院來行使，以確保這項權(quán)力的行使更加規(guī)范化。

　　此外，作為法律監(jiān)督機關(guān)，我國的檢察院長期享有對部分刑事案件的偵查權(quán)，其中包括經(jīng)濟犯罪和職務犯罪的案件。對于公安機關(guān)偵查的案件，可以由檢察院進行法律監(jiān)督，但是對于檢察院的自偵案件，則長期缺乏必要的制度性限制。

　　司改草案在職權(quán)調(diào)整方面的第二項調(diào)整就是提出應該將此項權(quán)力從檢察院剝離開，改由公安機關(guān)或者別的機關(guān)來實施。

　　近年來，我國爆出大量的刑訊逼供案件，這些案件主要發(fā)生在看守所，在佘祥林案、聶樹斌案中，都曾出現(xiàn)刑訊逼供的情形。2006年，最高人民法院副院長張軍在總結(jié)了導致錯殺和可能錯殺的冤錯案件后，也曾提出其中多數(shù)存在刑訊逼供的問題。

　　在我國，看守所作為主要的羈押場所，由同級公安機關(guān)管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對偵查機關(guān)的訊問活動缺乏有效的監(jiān)督。許多學者提出，為了體現(xiàn)程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權(quán)和羈押權(quán)的分權(quán)與制約。

　　針對此問題，司法改革報告草案提出，看守所由公安機關(guān)管理的現(xiàn)狀需要改革，應將看守所的管理移交到司法部（局）體系之下，這就是職權(quán)調(diào)整的第三項內(nèi)容。

　　在此基礎(chǔ)之上，司法改革草案提出，檢察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè)，以實現(xiàn)加強權(quán)力監(jiān)督制約的目標，其中包括對法院的監(jiān)督和對于司法系統(tǒng)其他部門的監(jiān)督。

　　加強政法經(jīng)費保障的緊迫性

　　這次司法改革對于基層法院的經(jīng)費保障提出了由中央統(tǒng)一安排的方案，消息人士提出，此項改革措施不僅僅是為了擺脫司法的地方化難題，基層法院經(jīng)費難題也具有很強的緊迫性。

　　近年來，全國各地法院由于建設(shè)大樓等原因欠下巨額債務的情況時有發(fā)生。比較著名的有四川珙縣法院審判大樓建設(shè)款1100余萬，乃至“連辦公用的電費都開不起”的事件，河南省洛陽市洛龍區(qū)法院辦公樓1600萬欠款事件和西安閻良區(qū)法院拖欠審判大樓700萬建設(shè)款事件。

　　其中，四川珙縣法院新審判大樓竣工投入使用后，幾乎所有和大樓工程有合作關(guān)系的材料供應單位、施工單位都成為法院的債主。總造價1200萬元的審判大樓完工后，該院共欠銀行貸款、職工集資款、材料款、工程款等共計1100余萬元。

　　河南省洛陽市洛龍區(qū)法院曾建起了人均100多平方米的豪華辦公樓。大樓交付使用3年后，但工程款仍拖欠1600多萬元，這其中包括300多萬元的民工工資。為了討要自己的辛苦錢，被拖欠工資的民工們多次來到法院交涉。而陜西閻良區(qū)的欠款更引發(fā)民工寄賀卡討薪的事件。

　　此類事件一再發(fā)生，對于法院的權(quán)威性和公信力無疑造成極大的損害。

　　來自權(quán)威渠道的消息透露，一項法院基本建設(shè)債務問題的調(diào)研報告已經(jīng)獲得中共中央最高層的批示，這份報告提出，我國各級法院的基本建設(shè)債務已經(jīng)高達94億。解決法院經(jīng)費問題已經(jīng)變得刻不容緩。

　　對于司法改革中的經(jīng)費問題，消息人士指出，此次報告使用的是“政法經(jīng)費”的概念，顯然，經(jīng)費問題的改革不僅僅是法院的問題，可能還涉及到檢察院、公安局等其他司法部門。

　　多元糾紛解決機制三步走

　　除了已經(jīng)在司法改革報告中書寫的內(nèi)容之外，法院系統(tǒng)還在許多領(lǐng)域進行改革的探索，也就是“做了沒說”的內(nèi)容，其中比較重要的一項就是多元糾紛解決機制。

　　所謂多元糾紛解決機制，也就是說在現(xiàn)有的通過法院訴訟方式解決糾紛之外，尋找其他形式的糾紛解決辦法。在我國，比較常見的就是調(diào)解制度的完善。

　　“中國歷來重視和解、調(diào)解的文化傳統(tǒng)?！?008年11月14日，在北京召開的多元糾紛解決機制國際研討會上，最高人民法院常務副院長、一級大法官沈德詠表示，中國人以“和為貴”的態(tài)度對待糾紛，喜歡訴訟外解決糾紛，所以中國的調(diào)解機制一直傳承下來。

　　而在美國、歐洲，替代性糾紛解決（ADR）也有不同程度的發(fā)展。比如說，美國1990年通過的《1990年美國司法改革法》和1998年通過的《美國ADR法》都對此做出不少規(guī)定。受美國影響，1999年英國公布的《民事司法改革報告》，也號召增加ADR的使用。2002年，歐盟也通過的《民事和商業(yè)案件ADR法》。

　　顯然，在司法審判之外，尋找包括調(diào)解、仲裁等方式的替代性糾紛解決機制，形成糾紛解決的多元機制，也是全球性的趨勢。

　　2007年初，最高法院成立了多元糾紛解決機制工作組，專門負責此項工作的推進。對于多元糾紛解決機制的推進，沈德詠院長提出了分三步走的改革設(shè)想。

　　其中，第一步是制定《最高人民法院關(guān)于建立健全多元糾紛解決機制的若干意見》，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)解決一些迫切需要解決的司法問題。第二步是出臺政策規(guī)范，由執(zhí)政黨中央統(tǒng)一部署和實施，在全國范圍內(nèi)健全多元糾紛解決機制。第三步是完善法律法規(guī)，通過立法將多元糾紛解決機制納入到法制化的軌道。

　　上海浦東法院2006年就開始了訴前調(diào)解的試點。

　　其基本做法是在立案審查階段，對部分民商事案件和刑事自訴案件，委托訴前調(diào)解員或者有關(guān)調(diào)解組織進行調(diào)解，調(diào)解協(xié)議經(jīng)法官審查后直接出具民事調(diào)解書，調(diào)解不成的，啟動訴訟程序。這些被委托的調(diào)解員或者調(diào)解機構(gòu)跟法院之間是計件付費關(guān)系，每個案件調(diào)解成功可從法院拿到60元，不成功30元。

　　對于這種多元糾紛解決機制，也有分析人士認為，中國的種類比較少，主要以調(diào)解為主；這種方式還可能造成法院變相的甩包袱，避免或減少當事人走訴訟程序，可能有損于當事人的救濟權(quán)利。

　　本報獲悉，《最高人民法院關(guān)于建立健全多元糾紛解決機制的若干意見》已經(jīng)起草了第五稿，正向各地法院征求意見之中。12月2日，全國人大內(nèi)務司法委員會還專門針對人民調(diào)解的立法在上海召開了座談會。

　　調(diào)解不成 法官應回避

　　推進多元糾紛解決機制，特別是調(diào)解機制，在這個前述國際研討會上，沈德詠院長提出要規(guī)范和完善調(diào)解程序，確保調(diào)解協(xié)議的自愿性和合法性。

　　“法官在庭前參與調(diào)解的案件，調(diào)解不成的，該法官一般不宜參與該案的后續(xù)審理?！痹谕晟普{(diào)解程序方面，有很多的工作要做，沈德詠提出“法官作為調(diào)解和作為裁判者兩個角色的沖突協(xié)調(diào)問題”要重點注意。由于我國各級法院存在不少審判員經(jīng)常以調(diào)代審、多調(diào)少判的現(xiàn)象，沈德詠的這個意見顯得非常重要。

　　“調(diào)解方案應以當事人提出為原則，法官提出為例外?！睂τ谡{(diào)解方案，沈德詠提出，調(diào)解方案應以當事人提出為原則，法官提出為例外。要避免法官提出自己的調(diào)解方案之后，一味的去說服、強迫當事人接受其提出的處理方案。

　　如果讓充當調(diào)解者的法官繼續(xù)審理同一個案件，當事人就會擔心因為自己在調(diào)解中如果不接受法官提出的調(diào)解方案，法官可能會做出對自己不利的判決。沈德詠提出，這么做有違當事人的自愿原則，也有損法院和法官的形象，也是造成當事人不自愿履行調(diào)解協(xié)議的重要原因。

　　調(diào)解應該尊重當事人的自愿性，避免強制調(diào)解，否則將在執(zhí)行階段帶來極大的困難。北京市某區(qū)法院很早就進行了調(diào)解的試點。但是有數(shù)據(jù)表明，該法院調(diào)解的案件，當事人不愿自行執(zhí)行，申請法院強制執(zhí)行的數(shù)量不斷上升。這個數(shù)量甚至超過了該法院訴訟案件的申請強制執(zhí)行數(shù)量。

　　對此，沈德詠提出，只有依靠較為準確的事實提出處理方案才經(jīng)得起時間的考驗，才能減少當事人的反悔，真正達到案結(jié)事了的目的，沈德詠表示。21世紀經(jīng)濟報道