涉法涉訴信訪工作是新時(shí)期信訪工作的重要組成部分，有效解決這部分信訪問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)司法公正，化解矛盾糾紛，維護(hù)和諧穩(wěn)定具有重要意義。然而，從目前整體工作形勢(shì)看，涉法涉訴信訪工作秩序正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，纏訪、鬧訪、越級(jí)訪等非正常上訪問(wèn)題日漸增多，非法聚集、圍堵、沖擊黨政機(jī)關(guān)等違法違規(guī)行為不斷發(fā)生，并有愈演愈烈之勢(shì)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2008年一年，我縣涉法涉訴信訪工作中發(fā)生的無(wú)理纏訪、越級(jí)訪、鬧訪等非正常上訪問(wèn)題就占全部涉法涉訴信訪案件的40%。與之不協(xié)調(diào)的是，目前我國(guó)對(duì)非正常訪尚無(wú)明確的法律處罰依據(jù)，《信訪條例》和《治安處理法》中僅就部分行為作了列舉，可操作性較弱。認(rèn)真解決這一問(wèn)題，通過(guò)深入基層，與部分政法機(jī)關(guān)干部和干警座談?dòng)懻摚蛔咴L群眾，與部分涉法上訪人當(dāng)事人溝通交流；回顧反思，總結(jié)近年來(lái)處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我縣涉法涉訴非正常訪行為的表現(xiàn)形式及成因進(jìn)行了深入調(diào)研，提出了解決問(wèn)題的對(duì)策措施。

一、非正常上訪的行為的表現(xiàn)形式和危害

（一）違法擾亂信訪秩序。在涉法上訪中，一些當(dāng)事人違反國(guó)家法律法規(guī)及行政規(guī)章有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家形象及利益、集體利益及其他公民合法權(quán)益構(gòu)成不利影響或?qū)?guó)家機(jī)關(guān)工作秩序、社會(huì)公共秩序、公民正常的生產(chǎn)秩序造成妨害。比如，一些當(dāng)事人在信訪場(chǎng)所或其他公共場(chǎng)合公然辱罵、毆打工作人員；聚眾圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)；違法集會(huì)、游行；向境內(nèi)外媒體或者各類(lèi)組織發(fā)布有關(guān)信訪事項(xiàng)的虛假信息，誹謗國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員；攔截公務(wù)用車(chē)，堵塞道路，妨礙交通管理秩序；以自殘、自殺相要挾，逼迫有關(guān)單位滿足其信訪要求；以進(jìn)入居所或者其他方式干擾國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員正常生活等等。

（二）無(wú)理纏訪。這部分上訪者多半不會(huì)采取過(guò)激甚至違法手段擾亂信訪秩序，但是他們懷有一種“不達(dá)目的誓不罷休”的“信訪愚公”精神，盡管所反映的問(wèn)題已經(jīng)得到了依法解決和合理答復(fù)，但只要不能滿足其要求，就會(huì)一而再、再而三的到各級(jí)信訪部門(mén)上訪告

狀，甚至把上訪當(dāng)成了職業(yè)。其表現(xiàn)形式主要有賴(lài)訪、困訪、跟訪和怨訪四種。

（三）越級(jí)上訪。一些上訪人不到有管轄權(quán)的基層執(zhí)法部門(mén)上訪，而是到該部門(mén)的上級(jí)部門(mén)或上級(jí)黨委、政府直至中央上訪。其目的就是希望引起上級(jí)部門(mén)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視，給辦案單位施加壓力，迫使辦案單位滿足其要求。越級(jí)上訪行為與無(wú)理纏訪往往結(jié)伴而生，多數(shù)纏訪者都有過(guò)越級(jí)進(jìn)京上訪經(jīng)歷，其表現(xiàn)形式也同纏訪問(wèn)題極為相似。

二、非正常上訪行為的成因

（一）信訪人主觀因素。一是個(gè)人主義極度膨脹。一方面，一切以個(gè)人得失為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于于己不利的觀點(diǎn)和要求不論是否合理合法均不接受。另一方面，有的非正常上訪人，起初確實(shí)有理，擔(dān)當(dāng)其訴求在黨委、政府幫助下得以解決，本人的利益得到了維護(hù)，隨后貪欲開(kāi)始膨脹，企圖利用上訪得到更多的利益，最終由有理訪變成了無(wú)理非正常訪。二是法制觀念淡薄。目無(wú)法紀(jì)是非正常訪者共同特征。此類(lèi)人群多數(shù)文化水平低，法制觀念淡薄。對(duì)于政法機(jī)關(guān)依法作出的處理決定難以理解，對(duì)于辦案人對(duì)其進(jìn)行的法律宣講、解釋置若罔聞。無(wú)視信訪法律法規(guī)對(duì)信訪程序做出的規(guī)定，不按照規(guī)定程序和方式上訪，采用無(wú)理取鬧的種種手段要挾各級(jí)組織，給黨和政府施壓。三是思想認(rèn)識(shí)偏激。不能正確看待對(duì)于自身不利得事情，片面夸大社會(huì)的陰暗面，毫無(wú)根據(jù)地認(rèn)為司法機(jī)關(guān)其工作人員腐敗不公，對(duì)案件處理結(jié)果稍有不滿就胡亂猜測(cè)，僅憑個(gè)人臆斷或道聽(tīng)途說(shuō)就上訪告狀。四是“清官”情結(jié)。傳統(tǒng)的思維習(xí)慣使得百姓更傾向于找政府、找領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)行政命令的途徑來(lái)解決訴求，而不習(xí)慣于通過(guò)司法途徑加以解決。即便到法院打官司，如果感覺(jué)裁判結(jié)果不公，即使該裁判已生效，也會(huì)到黨委或行政機(jī)關(guān)去申訴和上訪，企望遇到一位英明的領(lǐng)導(dǎo)作出“正確”的批示，改變法院已經(jīng)生效的判決。而如果法院的生效判決果真在該“清官”干預(yù)下變成了結(jié)果，則涉訴當(dāng)事人嘗到了甜頭，又會(huì)激勵(lì)更多的當(dāng)事人前赴后繼不斷上訪申訴。這樣就會(huì)形成“當(dāng)事人上訪—‘清官’干預(yù)—法院改判—當(dāng)事人上訪……”的信訪不信法的惡性循環(huán)。

（二）信訪工作客觀因素。第一，對(duì)非正常訪行為缺乏有效的約束機(jī)制。一是“終審不終”問(wèn)題導(dǎo)致當(dāng)事人反復(fù)上訪、纏訪。二是對(duì)于不構(gòu)成違法的纏訪、鬧訪、越級(jí)訪行為如何處理，我國(guó)現(xiàn)行法律尚無(wú)明確規(guī)定，給非正常上訪行為提供了可乘之機(jī)。三是監(jiān)督多元化的負(fù)效應(yīng)。第二，上級(jí)多方交辦并且把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致信訪問(wèn)題久拖難決。除了各級(jí)政法部門(mén)外，各級(jí)黨委、人大、政府等部門(mén)都在接待受理涉法涉訴信訪案件。這些部門(mén)接訪之后，大都直接將案件以分流、交辦、督辦等形式交由具有管轄權(quán)的各級(jí)政法部門(mén)處理，對(duì)于案件辦理過(guò)程的監(jiān)督往往局限于聽(tīng)匯報(bào)，既沒(méi)有直接處理的全力，也沒(méi)有嚴(yán)格的工作程序和責(zé)任。第三，信訪重壓之下基層無(wú)奈向上訪人妥協(xié)，助長(zhǎng)了上訪勢(shì)頭。由于上級(jí)部門(mén)的重視，不斷向下級(jí)部門(mén)施壓，部分案件具體情況，籠統(tǒng)要求其必須將信訪總量控制在一定范圍內(nèi)，或者必須在規(guī)定期限內(nèi)結(jié)案息訪等，導(dǎo)致基層部門(mén)信訪壓力驟增。第四，只求一時(shí)穩(wěn)控，從根本上解決問(wèn)題措施不足。一遇有重大會(huì)議活動(dòng)，各地、各部門(mén)迫于工作壓力，往往投入人力、物力財(cái)力將上訪人從北京或省里接回穩(wěn)控在當(dāng)?shù)?，卻缺乏進(jìn)一步化解矛盾的有效辦法和措施，僅僅是為了接訪而接訪，而不是為了解決問(wèn)題而接訪。

三、處理非正常上訪行為的對(duì)策

解決非正常訪問(wèn)題，規(guī)范信訪秩序，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、多措并舉。

（一）依法嚴(yán)肅處置違法擾亂信訪秩序行為。工作中要注重把握四個(gè)原則：一是合法性原則。對(duì)于違法擾亂信訪秩序者，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行處置，特別是要注意避免出現(xiàn)變相非法拘禁行為，損害上訪群眾合法權(quán)益。二是初犯從輕處置原則。對(duì)初犯、情節(jié)輕微、危害不大或悔過(guò)態(tài)度較好的，重在教育，適度從輕。三是無(wú)理訪從重處置原則。對(duì)無(wú)理訪的累犯、性質(zhì)惡劣、危害較大以及屢教不改的，堅(jiān)決依法從重處罰，并視情在媒體上公開(kāi)曝光，起到警示作用。四是嚴(yán)重違法鬧訪行為不問(wèn)事由原則。對(duì)于嚴(yán)重違法擾亂信訪秩序行為，不論是否屬于有理上訪，一律先依法處理，再解決問(wèn)題。

（二）調(diào)整確立效率與公平并重的涉法涉訴信訪工作流程。在接處訪方面確立堅(jiān)持以下三個(gè)原則：一是司法優(yōu)先原則。對(duì)于司法程序已經(jīng)終結(jié)、法律文書(shū)已經(jīng)生效的案件，或可以通過(guò)司法程序解決而當(dāng)事人怠于行使權(quán)利的上訪案件，各級(jí)信訪工作人員除告知上訪人應(yīng)當(dāng)采取何種法律措施維護(hù)自身權(quán)益外，不應(yīng)受理其上訪訴求，但控告司法人員執(zhí)法過(guò)程中違法違紀(jì)問(wèn)題除外。二是初訪負(fù)責(zé)原則。信訪工作人員對(duì)于初訪案件不能只限于簡(jiǎn)單受理、交辦，要認(rèn)真登記建立上

訪人檔案，并充分了解案情，督促責(zé)任部門(mén)抓緊辦理或報(bào)告案件處理情況。要建立“誰(shuí)負(fù)責(zé)督辦，誰(shuí)受理案件，誰(shuí)負(fù)責(zé)答復(fù)”的制度，增強(qiáng)信訪工作人員的責(zé)任意識(shí)。三是合力終結(jié)原則。對(duì)于已經(jīng)由信訪部門(mén)做出合理答復(fù)并結(jié)案的，就同一案件同一事實(shí)反復(fù)上訪的，信訪部門(mén)不重復(fù)交辦。此外，應(yīng)建立區(qū)域性信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信訪信息資源共享。

（三）強(qiáng)化處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的法律制度建設(shè)。規(guī)范涉法涉訴信訪秩序的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，逐步建立起一套完備的涉法涉訴信訪制度體系，明確規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)，落實(shí)工作程序規(guī)范化。當(dāng)前，要通過(guò)法律制度建設(shè)，就要明確、解決以下五個(gè)問(wèn)題：①越級(jí)上訪違法；②非法律程序違法；③統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)；④強(qiáng)制法律教育；⑤把穩(wěn)控納入法律范疇。

（四）推進(jìn)司法文書(shū)說(shuō)理式改革，強(qiáng)化源頭治訪。作為最終的裁決機(jī)關(guān)，司法的權(quán)威和公眾對(duì)司法的信任，是通過(guò)或者主要是通過(guò)法院的裁判文書(shū)實(shí)現(xiàn)的。裁判書(shū)應(yīng)該是司法機(jī)關(guān)、司法人員與民眾交流并取得民眾信任的工具，這應(yīng)該是裁判文書(shū)的基本功能。如果公眾不能夠通過(guò)裁判書(shū)看到法官的公正，不能夠通過(guò)裁判文書(shū)了解到法官之所以如此判決的道理，即便是面對(duì)正確的判決，因?yàn)椴涣私狻⒉焕斫?，公眾也?huì)對(duì)法官的公正表示懷疑，對(duì)判決結(jié)果進(jìn)行猜測(cè)，漸漸的失去對(duì)司法的信任。判決說(shuō)理式改革的關(guān)鍵在于在判決書(shū)中腰充分闡釋法官在作出裁決時(shí)的全部思維活動(dòng)，使閱讀者得以充分了解法官緣何采信某一證據(jù)或不予采信某一證據(jù)，因何種原因肯定一方當(dāng)事人而否定另一方當(dāng)事人，因哪些依據(jù)決定數(shù)量、金額、刑期的多少等等，凡是對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體和程序權(quán)利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的因素，在判決書(shū)中都必須予以體現(xiàn)。同時(shí)，說(shuō)理式裁判書(shū)改革應(yīng)當(dāng)在政法系統(tǒng)推廣，除了法院，對(duì)于檢察院、公安機(jī)關(guān)作出的影響當(dāng)事人程序和實(shí)體權(quán)利的一切法律文書(shū)，包括批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕決定書(shū)、不起訴決定書(shū)、拘留決定書(shū)、罰款決定書(shū)等等，都應(yīng)當(dāng)采取說(shuō)理式形式，減少當(dāng)事人因不理解、不了解而產(chǎn)生不信任或不滿情緒。