有信訪行為，就必有信訪訴求。

涉訴信訪之訴求，是涉訴信訪人以法院受理的訴訟、執(zhí)行案件為指向，不服生效裁判，或認為執(zhí)行不作為、亂作為，或?qū)Π讣修k人職業(yè)行為和職業(yè)品質(zhì)提出質(zhì)疑，要求案件承辦單位或承辦個人承擔上述行為的政治、法律和經(jīng)濟責(zé)任之請求。涉訴信訪訴求從初訪到息訪，隨著處訪時間的推移和處訪過程的演進而不斷發(fā)生變化。變化的主要特點有二：一是訴求值增加；二是訴求量擴展。訴求值增加，即單個訴求增加訴求值，從初訪的低要求，提升為高要求，從正常要求附加上非理性要求；訴求量的擴展，即增加訴求數(shù)量，從單個或僅針對訴訟案件提出訴求發(fā)展為超出訴訟案件范疇的、不屬于法院職權(quán)處置的多種社會性訴求。無論是訴求值的增加，還是訴求量的擴展，都將增大息訪難度。

現(xiàn)行涉訴信訪的處理，是以信訪人確定涉訴信訪個案，以被訪對象——法院作為處訪主體，而不是以訴求指向確定信訪個案并確定接訪、處訪責(zé)任主體，因此無論是屬于法院職權(quán)和職責(zé)范疇處理的訴求，還是不屬于法院職權(quán)和職責(zé)范疇處理的訴求，都由法院接訪并 捆綁處置。事實上，法院除能解決訴訟案件以內(nèi)的涉訴訴求以外，由于并不承擔，也無能力承擔其他社會職能，為達到涉訴信訪個案息訪目的，一方面迫使具有獨立行使審判權(quán)的法院，放下法律尊嚴的架子，尋求其他社會管理部門的協(xié)助，涉法訴求和其他信訪訴求都混同用行政方式解決，不僅其他信訪訴求不能用司法審查做出終局性結(jié)論，連同法院已經(jīng)終局的裁判也失去了終局性，重新回歸糾紛狀態(tài)，甚至是更加沖突化了的社會矛盾和糾紛；另一方面因受制于部門幫助的力度，造成法院處理涉訴信訪異常困難，產(chǎn)生大量纏訪、鬧訪事件，既困擾黨委和政府正常的社會管理，又嚴重干擾正常司法和執(zhí)法，嚴重損害司法權(quán)威。

本文根據(jù)對涉訴信訪訴求的實證分析，非難捆綁處置涉訴信訪之方式，擬將涉訴訴求進行分類，并提出按照訴求指向，依據(jù)不同職權(quán)和職責(zé)分流處置的建議，求教于同仁。

一、個案——探析訴求變化和特點

案例A 孫某丈夫2004年5月10日患感冒，在彭某所開個體診所就診，因藥物過敏而死亡。檢察機關(guān)以彭某犯非法行醫(yī)罪，提起公訴，孫某和女兒等一并提起附帶民事訴訟。法院審理認為"彭某有行醫(yī)執(zhí)業(yè)證照，未年檢是行政違法行為"，故不構(gòu)成非法行醫(yī)罪，檢察機關(guān)隨之撤回起訴。孫對檢察機關(guān)撤回起訴表示強烈不滿，糾纏檢察機關(guān)，同年11月22日檢察機關(guān)再次以彭某的行為構(gòu)成非法行醫(yī)罪，向法院公訴。法院在審理中，就民事賠償部分組織孫某等與彭某等達成調(diào)解，彭某賠償6萬元；之后法院以醫(yī)療事故罪判處彭某有期徒刑二年六個月。

判決后，彭某未提出上訴，但彭某因服刑沒有履行達成的賠償調(diào)解協(xié)議。

孫某以彭某賠償沒有按期到位，提出調(diào)解反悔，同時認為對彭某刑事判決"定性錯誤，判刑過輕"，開始到各級機關(guān)上訪。其上訪最初訴求是：案件再審；賠償款執(zhí)行到位。

孫某的不服獲得檢察支持，檢察機關(guān)對該案提出抗訴，致法院啟動再審程序。再審時，對彭某的刑事部分"維持原判"，民事賠償在彭某親朋的幫助下到位3萬元。

孫某對再審不服，繼續(xù)上訪，同時新增加兩個訴求：一是為女兒籌措5萬元（含執(zhí)行款3萬）治療眼疾；二是為孫某安排崗位，解決生活出路。孫某的信訪訴求在基層法院和中院沒有得到滿足，孫進京上訪，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)多次接訪，孫于是又增加一個訴求，即追究法官錯判責(zé)任，同時增加治療女兒眼病訴求值，由原來的5萬增加為10萬元。

該信訪案歷時5年，信訪訴求量從最初的2個逐漸增加為5個，其中的單個訴求值從5萬增加到10萬。

案例B 林某開店，向劉某借款6萬余元，后經(jīng)營不善歇業(yè)。法院判林某償還劉某借款本息，林某沒有依判決履行，法院多次執(zhí)行未果。劉某組織人將林某店里有關(guān)物質(zhì)搬走。法院得知后，為防止事態(tài)擴大，將劉某搬走的物質(zhì)予以扣押。此時林某正就店子經(jīng)營問題與外商洽談轉(zhuǎn)讓，因為此，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓未果。林某認為法院的扣押行為影響了他的經(jīng)營權(quán)益，就此信訪并進京，信訪訴求為：返還扣押物質(zhì)并賠償8萬元的經(jīng)營損失。其訴求沒有得到滿足，林某在奧運期間進京上訪，因行為過激被拘留，林某更加不服，在其后組織的聽證會上，對原訴求的8萬元賠償增加為80萬元。法院委托對扣押物質(zhì)進行價值鑒定，并抵債給劉某，林某認為鑒定價格低，不服執(zhí)行，國慶前夕，采取更加過激行動，同時增加兩個新訴求：一是解決兩個女兒的工作；二是允許他承包一個縣重點工程項目。

林某的涉訴訴求量從最初的2個逐漸增加為4個，單個的賠償訴求值從最初的8萬元增加為80萬元。

案例C 黃某大兒子是鄉(xiāng)村醫(yī)生，與鄰居發(fā)生糾紛，被鄰居劉某及倆兒子致傷，縣級鑒定為輕傷，黃某大兒子自訴到法院，劉某倆兒子外去下落不明，案件中止審理，黃某開始在縣級有關(guān)部門上訪。訴求非常簡單直接：督促法院開庭審理。期間，劉某對傷情有異議，后市、省兩級鑒定機構(gòu)進行鑒定，黃某大兒子的傷情變更為輕微傷。因不符合自訴案件受理條件，建議黃某撤回自訴，民事部分缺席審理，但黃某堅持不撤訴，并上訪北京。后來，黃某小兒子也與他人發(fā)生糾紛，致他人輕傷而外逃，被公安機關(guān)通緝。黃某第二次上訪北京時，是縣委書記親自接訪，黃某將訴求變更為四項：一是開庭審理大兒子的自訴案；二是撤銷對小兒子的通緝；三是解決大兒子因為多年未年檢而被廢止的醫(yī)生從業(yè)資格；四是返還1987年政府對其女兒違反計劃生育的罰款；五是撤銷1987年其大兒子因妨礙政府執(zhí)行其姐的計劃生育處罰而受到拘留，并賠償名譽損失3萬元。

黃某的訴求量從最初的1個，逐漸發(fā)展為5個。

以上是某基層法院3件進京上訪掛牌督辦的重點案件，分別都有三個以上的信訪訴求，仔細研究這些案例的訴求，可以做出如下分類：

從訴求與訴訟案件的關(guān)聯(lián)性分類為：直接訴求與間接訴求。直接訴求是指基于對法院受理、審理或執(zhí)行的訴訟案件不服，提出糾正或作為的請求。具備兩個基本特征：一是針對訴訟案件的裁判和執(zhí)行提出訴求；二是屬于法院職權(quán)解決范疇。引起信訪人向法院提出直接訴求的原因主要有：一是判決已經(jīng)生效，甚至執(zhí)行，但由于經(jīng)濟、社會形勢變化，導(dǎo)致法律的修改，政策的變化，新法或新政策較之舊法或舊政策處理幅度不同，故訴請案件改判；或者審判人員職業(yè)道德問題曝光，或當事人對周邊同類案件裁判結(jié)論比較出差異性結(jié)論，要求復(fù)查、再審改判案件；二是由于義務(wù)人履行法律義務(wù)困難導(dǎo)致判決未兌現(xiàn)，權(quán)利人利用信訪影響，由上向下施加壓力，促使責(zé)任法院加大執(zhí)行力度，或向基層黨委、政府施加綜治維穩(wěn)壓力，通過其他渠道墊付執(zhí)行。案例A之"檢察啟動抗訴程序促使法院再審、賠償款執(zhí)行到位"的兩項訴求、案例B之"返還扣押物質(zhì)并賠償8萬元的經(jīng)營損失"、案例C之要求法院"開庭審理其兒子的訴訟案件"的訴求，均與法院受理的訴訟、執(zhí)行案件相關(guān)連，而且系屬于法院職權(quán)范疇解決的訴求，是典型的直接訴求。

間接訴求是指因裁判或執(zhí)行引起，與訴訟案件裁判和執(zhí)行相關(guān)聯(lián)但不屬于案件裁判法院職權(quán)處理的其他的訴求。間接訴求具備兩個基本特征：一是訴求指向是訴訟裁判和案件執(zhí)行；二是訴求處理不屬于法院職權(quán)解決。案例A之"追究違法審判責(zé)任"；案例B之"賠償經(jīng)營損失"之訴求，就與訴訟裁判和執(zhí)行相關(guān)聯(lián)，且不屬于法院職權(quán)解決。所謂相關(guān)聯(lián)，就是違法審判、執(zhí)行了，就要追究審判、執(zhí)行人員的責(zé)任，但追究違法責(zé)任職權(quán)為檢察機關(guān)和人大，是職務(wù)性違法，應(yīng)由檢察機關(guān)偵查確定，未構(gòu)成違法審判和執(zhí)行的責(zé)任追究，人大啟動罷免程序追究責(zé)任。賠償損失的訴求，則是國家賠償范疇，須啟動國家賠償程序，由裁判法院的上級法院裁決，因此均屬于典型的間接訴求。

從訴求的正當性分類為：合理訴求與附加訴求。合理訴求是完全針對訴訟案件提出的訴求，或者以訴訟案件為由頭但確屬于其他部門應(yīng)該解決的請求，基本特征是符合法律、政策規(guī)定，具有正當性。案例A之"申請再審、賠償款執(zhí)行到位"，案例B之"返還扣押物質(zhì)"，案例C之"要求法院開庭審理其自訴案件"，都是針對訴訟案件提出的，也是屬于法院職權(quán)范疇內(nèi)應(yīng)答復(fù)和解決的問題，是合理訴求，凡直接訴求，即為合理訴求。

附加訴求則是合理訴求的擴張，是在針對訴訟案件提出直接或合理訴求的基礎(chǔ)上附加上本應(yīng)向地方政府答復(fù)和解決的訴求。附加訴求需要認真分析，區(qū)別對待，附加訴求中，往往包含有合理訴求成份，即其訴求是應(yīng)該由政府解決而沒有解決的請求，要慎重處置，切不可將附加訴求一律歸類為無理訴求，在處訪中不加重視。比如，案例B之"賠償因錯誤扣押造成的損失"， 是針對案件的執(zhí)行提出的訴求，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第十六條第一款之"違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利" 之規(guī)定，信訪人要求獲得賠償是法律賦予的權(quán)力，是正當訴求，具有合理性，處訪中應(yīng)告知申請國家賠償或主動承擔賠償責(zé)任；案例C之"辦理執(zhí)業(yè)證照"這樣的訴求，也具有合理性，即醫(yī)療衛(wèi)生行政部門做出準許與否決定。附加訴求亦有無理性的一面，即根本不是訴訟案件引起的，或本也不屬于政府解決的問題，而是借涉訴信訪要挾黨委、政府、法院，達到其獲得非法利益目的訴求，俗稱"撈油水"。 案例A之"安排工作" 之訴求、案例B之"解決兒女工作和承包工程"之訴求、案例C之"撤銷對小兒子的通緝令和撤銷計生處罰"之訴求，是對訴訟裁判、執(zhí)行不服提出信訪訴求時，附加上的其他訴求，想通過接訪人處訪一并解決，從而獲得額外利益，由于與訴訟案件無關(guān)，具有無理性。

從訴求數(shù)量上分類為：單一訴求和多元訴求。訴求純粹從數(shù)量上劃分，可分為單一訴求和多元訴求。單一訴求，即是訴求只有一個，而且是直接針對訴訟案件提出的訴求。涉訴信訪訴求表現(xiàn)為單一的情況很少，即使有也一般是在初訪階段。多元訴求即兩個以上的訴求，是針對訴訟案件提出信訪訴求的同時擴展提出要解決的其他社會問題的請求，即是直接訴求、合理訴求、無理訴求的聚合。

訴求變化狀況表

案例 訴求數(shù) 與訴訟案件關(guān)聯(lián)性訴求（正當訴求） 與訴訟案件無關(guān)性訴求（非正當訴求） 訴求變化狀況

初訪 重訪 單個訴求值增加

案例A 5 3 2 2 3 5萬

案例B 4 2 2 2 2 75萬

案例C 5 1 4 1 4

根據(jù)以上案例及分類，可以得出兩個一般性結(jié)論：一是初訪訴求具有直接性、正當性、合理性、適量性特征，重復(fù)訪則往往摻雜進附加、無理、多量訴求；二是信訪人不會固守初訪訴求，而是隨著處訪的進程發(fā)生變化，增大單個訴求值，擴大訴求量，導(dǎo)致信訪復(fù)雜化，從而產(chǎn)生息訪"難"。

引起訴求變化大概有以下四大因素：

一是重復(fù)信訪導(dǎo)致訴求變化。涉訴信訪人在初訪階段，其訴求值和訴求量基本是理性的，往往具有單一性、直接性和合理性，一般是僅針對判決裁定提出不服，要求復(fù)查再審，或認為執(zhí)行不作為或亂作為，要求作為或糾正，或?qū)Π讣修k人職業(yè)品德產(chǎn)生懷疑，要求追查和追究責(zé)任。初訪訴求得不到解決和滿足，形成重復(fù)訪后，因為失望和嚴重地不滿情緒，特別是通過其他信訪案件處理的類比效應(yīng)，信訪人就會提高訴求值，增加訴求量，并將應(yīng)該屬于政府其他職能部門解決的訴求附帶在涉訴信訪中提出，形成多元和無理訴求。

二是信訪人結(jié)成聯(lián)系導(dǎo)致訴求變化。現(xiàn)代社會是人與人之間聯(lián)系交往異常緊密的社會，單個信訪人很容易因為共同的利益訴求和心理共鳴形成抱團式信訪。單個信訪和共同信訪在引起的社會關(guān)注度上顯然有天壤之別：抱團式信訪必然引起上級部門和領(lǐng)導(dǎo)重視，抱團式信訪必然給管轄地社會綜會治理工作以巨大壓力。重視和壓力的后果是處訪責(zé)任單位和地方政府在處理上的高度重視，處訪單位和地方政府為息訪往往遷就于信訪人，在處理正當、合理訴求時，連同其無理訴求也一并滿足。上級的考核和考查是只看息訪之結(jié)果，不問息訪之過程和后續(xù)影響。比如，案例A就曾經(jīng)聯(lián)系了4案當事人共同上訪北京，在政法委和法院處訪期間，4案信訪人每星期聚會一次，互通信訪處理情況，商討行動計劃，上訪時經(jīng)常一同行動，訴求也隨之發(fā)生變化。

三是領(lǐng)導(dǎo)接訪批示導(dǎo)致訴求變化。行政上下級之間有著強力的權(quán)力制約，下級服從上級是行政管理的基本原則，特別是上一級對下一級政績的評價和認可直接關(guān)系下一級行政職務(wù)的升遷，在一定程度上說，上一級行政領(lǐng)導(dǎo)的批示或指示是下一級行政領(lǐng)導(dǎo)行事的圭臬，遵循的"效力"甚至強于法律和政策，老百姓心理的"青天"情結(jié)也即緣于此，盡管有深入的法治宣傳和人性的覺悟也不能抹失，有糾紛不是先尋求法律救濟，而是尋求權(quán)力干預(yù)。實踐中正是如此，對政府和法院的訴求只要有領(lǐng)導(dǎo)批示了，辦理起來就相對容易，就能快速實現(xiàn)利益。因此信訪人利用這一特征，在得到領(lǐng)導(dǎo)批示后，信訪訴求就隨之變化，從直接、合理變化為附加、多元或無理。涉訴信訪中領(lǐng)導(dǎo)個人行為的接訪和批示，更具負面效應(yīng)，案件審判做出裁判，是根據(jù)程序法設(shè)置的程序規(guī)范，通過庭審的訴辯對抗，對法律真實的判定，領(lǐng)導(dǎo)并非參與了案件的直接審理，其對是非判斷是基于對信訪人陳述的單方事實真實的認知，具有片面性，在此基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)做出的對裁判案件的任何評價，都不具有法律性，但信訪人卻以此為尚方寶劍，成為信訪人訴求滿足的依據(jù)，要挾處訪人，使信訪復(fù)雜化。

四是信訪利益類比導(dǎo)致訴求變化。信訪形勢對基層工作的壓力，導(dǎo)致基層在處訪時時常表現(xiàn)出非理性化，都是將訴求捆綁在一起談判式解決，談判中，為了實現(xiàn)信訪人息訪之目的，實現(xiàn)社會綜合治理考核不扣分，包案領(lǐng)導(dǎo)不承擔包案責(zé)任，往往在有關(guān)政策落實上、經(jīng)濟補償上遷就信訪人，滿足信訪人附加或無理訴求?，F(xiàn)代社會是信息化社會，民眾之間的交往和相互知情極為便利，信訪人出于同一目的和需求，也樂于對整個信訪政策和信訪處訪形勢的知情，一旦有信訪人從信訪中獲得了非法利益，其他信訪人就會效仿之，信訪時提出附加訴求、甚至無理訴求，用重復(fù)訪和向更高級別訪形成政治壓力，獲取信訪的非正常利益。

二、失范——涉訴信訪訴求處置的現(xiàn)行方式評價

為解決涉訴信訪難題，政法領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)出臺了不少文件，指導(dǎo)接訪息訪工作，各級法院也在實踐中探索了一些有益和有效的方法，息訪了大批涉訴信訪案件。但勿容諱言，現(xiàn)行處訪機制大多是治標不治本的做法，其效益大打折扣，老訪反彈，新訪不斷。

存在的主要問題是：1、涉訴信訪接訪主體多頭，職權(quán)混亂。當前涉訴信訪接待主體有訴訟案件受理法院及其上級法院，有執(zhí)法主管部門，如政法委、人大，有各級政府及政府所屬信訪部門，還有本級領(lǐng)導(dǎo)或上級領(lǐng)導(dǎo)個人接訪。受理法院對裁判和法官執(zhí)業(yè)品質(zhì)具有解釋責(zé)任，同時本級法院院長發(fā)現(xiàn)裁判有錯誤可以啟動再審程序糾正裁判，是當然的接訪主體。上級法院由于具有法定的申訴復(fù)查權(quán)，故也是涉訴信訪的法定接待主體。政法委是黨委管理執(zhí)法隊伍的機關(guān)，對所有執(zhí)法行為具有管理和監(jiān)督職能，也是當然的接訪主體。法院工作對同級人大負責(zé)，審判人員由人大任免，人大仍屬于職權(quán)接訪。但政府及所屬信訪部門接待涉訴信訪或領(lǐng)導(dǎo)個人接訪，并作為信訪案件加以督辦，顯然屬于超越職權(quán)的接訪行為。法理邏輯表明，只有司法權(quán)能審查行政權(quán)，不存在行政權(quán)評判否定司法權(quán)。法律是解決社會矛盾和紛爭的最高和最終形式，通過法律設(shè)置的程序、經(jīng)過法定的審判形式進行的審判、依據(jù)法律規(guī)定做出的裁判，一旦生效，就具有既判力和拘束力，除運用法律規(guī)定的申訴復(fù)查再審程序糾正外，其他任何行政權(quán)力和個人沒有評判和糾正的權(quán)力，所以，行政及行政領(lǐng)導(dǎo)不能接訪以訴訟案件為基礎(chǔ)的涉訴信訪。即使是人大和政法委的職權(quán)接訪，也存在職權(quán)不清問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代司法理念的特征之一，法院的一切工作都應(yīng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時根據(jù)法院組織法規(guī)定，法院由同級人大選舉產(chǎn)生，法官由人大任命，法院接受人大法律監(jiān)督，人大以及政法委對法院的管理和監(jiān)督是對人和隊伍的管理和監(jiān)督，是對執(zhí)法行為的監(jiān)督，不是對個案審判結(jié)果的管理和監(jiān)督。基于此，如果是法院隊伍出了問題，導(dǎo)致審判、執(zhí)行行為違法，政法委可以建議給予責(zé)任紀律處分，人大依據(jù)憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)，啟動罷免程序，罷免違法審判人的審判資格，并由職權(quán)機關(guān)追究法律責(zé)任。因此，以上兩職權(quán)接訪也僅限于對審判、執(zhí)行人員違法追究訴求的接訪，并非對訴訟裁判不服或其他不與訴訟案件相關(guān)訴求的接訪。

2、涉法信訪訴求處置方式行政化，不具法律權(quán)威性?，F(xiàn)行涉訴接訪處訪方式，即涉訴信訪個案終結(jié)，主要有以下方式和條件：領(lǐng)導(dǎo)包案制、聽證、簽訂息訪協(xié)議等。

領(lǐng)導(dǎo)包案制。即一件涉法信訪案，組成由一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭，配備原訴訟案件承辦人和一名信訪接待人員的處訪工作小組，負責(zé)接待、答復(fù)和息訪。

聽證。聽證也稱聽取意見。涉訴信訪處置由于沒有法律規(guī)定的程序規(guī)范，于是借用行政處訪的所設(shè)定的聽證程序，即組織上訪群眾及其親屬，邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、記者、信訪部門、紀檢部門、群眾代表等參加，聽取辦案機關(guān)對案件辦理過程、法律政策依據(jù)、處理結(jié)論等情況的說明；聽取上訪群眾的陳述意見；由參加聽證會的人員進行評述，評判辦案機關(guān)是否依法按程序辦案，裁判結(jié)論是否合法和被大眾接受，評判上訪群眾的訴求是否恰當，理由是否充分。理性的目標是：通過聽證人員的評判，確認裁判結(jié)論社會認可度，評價法官執(zhí)業(yè)的道德狀況，被認可的，上訪群眾要自覺接受，息訴罷訪；不被認可，督促裁判做出法院啟動程序予以糾正。

簽訂息訪協(xié)議。即是與涉法信訪人就訴求解決進行協(xié)商，協(xié)商一致后簽訂息訪協(xié)議，從而終結(jié)信訪。

以上處訪程序設(shè)計，適用于非涉訴信訪是勿容置疑的。

領(lǐng)導(dǎo)包案制。這一工作機制的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)親自接待信訪人，可得到信訪人的心理認同；二、提高行政效率。我國具有行政權(quán)力高度集中和運轉(zhuǎn)發(fā)達的歷史傳統(tǒng)，大凡領(lǐng)導(dǎo)重視的事，辦理起來就能一路綠燈；三是領(lǐng)導(dǎo)掌握著單位和部門的資源調(diào)配權(quán)、權(quán)力的分配權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)的行為可以決定事件的走向和落實到位。比如，對涉訴信訪的直接訴求或執(zhí)行不作為督促，領(lǐng)導(dǎo)可以直接決定案件能否進入再審程序，可以直接調(diào)動人員組織執(zhí)行；四是領(lǐng)導(dǎo)有充分的社會人際網(wǎng)絡(luò)，甚至與其他部門間存在利益制約，對信訪人的訴求有辦法爭取資源予以滿足，從而快速息訪涉訴信訪個案，其短期效益是十分明顯的。

聽證。一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》，正式確立了聽證制度。聽證程序是指行政機關(guān)為了查明案件事實、公正合理地實施行政處罰，在作出行政處罰決定前通過公開舉行由有關(guān)利害關(guān)系人參加的聽證會廣泛聽取意見的程序。國務(wù)院頒布的《信訪條例》第三十一條也明確引入聽證作為處理信訪的必要程序，規(guī)定"對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)辦理信訪事項，應(yīng)當聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況；需要進一步核實有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查。對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。"可見聽證既是行政決策程序，也是信訪處理必要程序。由于對不服裁判的上訪行為也納入信訪管理，因此，涉訴信訪處理時，也借用聽證程序，公開司法過程和信訪訴求及理由，借助公眾的評價，如果執(zhí)法有誤，則促使執(zhí)法糾錯，如果執(zhí)法正確，削弱信訪人的社會同情和支持基礎(chǔ)，促使信訪人服判息訪。

但涉訴信訪與其他信訪不同的特點是，原訴訟案件是經(jīng)過法定程序?qū)徑Y(jié)的，生效判決具有最高效力和終局性，以上處訪方式顯然不能適用于涉訴信訪。

領(lǐng)導(dǎo)包案不能解決裁判錯誤，只能解決因裁判引發(fā)的其他問題?！睹袷略V訟法》賦予了本院院長如發(fā)現(xiàn)裁判錯誤，可以提交審判委員會決定案件再審，除此而外，法律沒有規(guī)定其他領(lǐng)導(dǎo)有對生效裁判進行評判的權(quán)力，對于涉法信訪直接訴求的解決，領(lǐng)導(dǎo)沒有決定權(quán)。相反，領(lǐng)導(dǎo)包案容易非理性化處訪，為了政績，為了社會穩(wěn)定，為求信訪個案的息訪，領(lǐng)導(dǎo)利用手中掌握的公共資源，非正常地調(diào)動這些資源，滿足信訪人的無理或附加訴求，留下社會類比效應(yīng)之負面作用，誘使不良訴訟當事人效仿之，使涉訴信訪之勢不能有效遏制，并有導(dǎo)發(fā)之勢；

將聽證作為終結(jié)涉訴信訪案件的必備程序要件，顯然是不恰當?shù)?，甚至有違法律精神的。首先，行政行為的聽證，旨在廣泛聽取民眾、專家意見，使決策更合乎規(guī)律和法律規(guī)定，如在此基礎(chǔ)上做出了具體行政行為，其合理性、合法性應(yīng)受司法審查。經(jīng)過裁判的案件用聽證程序來查明、公開事實，司法程序的漏洞用行政程序彌補，顯然是國家權(quán)力分配和制衡上的邏輯混淆；其次，聽證類似于審判中的質(zhì)證程序，質(zhì)證是訴辯對抗，是查明事實的最高形式，通過質(zhì)證和認證，法官依據(jù)法律做出裁判，是社會矛盾糾紛的最高和最終裁判程序，經(jīng)過此程序裁判的糾紛，除非法律設(shè)置的救濟程序方能審查，否則為終局性結(jié)論，行政的聽證程序豈能評判司法程序，顯然為邏輯性錯誤。因此，聽證從社會效果上看，雖具有透明、公開性、社會知情性特點，但它的作用僅限于向社會公開涉訴信訪案的案情，減輕處訪單位的社會壓力，消除信訪人的群眾支持基礎(chǔ)，同樣不能解決涉訴信訪的直接訴求，不是涉訴信訪解決的有效形式；

息訪協(xié)議，息訪協(xié)議有兩大預(yù)期作用：即終結(jié)信訪的必要程序性要件；其次是作為無理訪的打擊依據(jù)。但現(xiàn)實中，兩大作用均打著折扣：由于協(xié)議是信訪人和處訪者之間通過博弈的結(jié)果，且是所有訴求的捆綁式協(xié)議，并不是依據(jù)訴求指向，在政策上或法律的固定，有時甚至出于政治壓力，不惜原則突破政策和法律規(guī)定，為息訪而一味遷就信訪人，滿足信訪人訴求，為息訪而息訪。比如，在信訪和涉訴信訪辦理過程中，經(jīng)常運用的以辦理低保（不符合低保條件）、補償費用、安排臨時性工作等滿足信訪人訴求息訪的做法。這種方式，就信訪個案來講是有短期效應(yīng)的，但社會類比效應(yīng)非常明顯，即只要信訪就能獲得訴訟案件以外的效益，而此效益明顯優(yōu)于從訴訟對方獲得的正當效益，其他涉訟案件人和社會人員效仿之，勢必加重涉訴信訪形勢。同時信訪人反悔協(xié)議該協(xié)議，由于協(xié)議不具可訴性，在法律上也無法予以終結(jié)，協(xié)議的遵守只能靠信訪人的良知和理智，對失去理智的信訪人，協(xié)議沒有約束作用；作為無理訪的打擊依據(jù)，也缺乏操作性，信訪人只要理智信訪，行為不過激，上升到依法打擊就比較牽強。由此可見，息訪協(xié)議的作用僅限于報結(jié)一件信訪案件，上級信訪主管部門對此不予督辦，對下級不予通報和影響社會綜合治理考核，但不能終結(jié)信訪行為。

涉訴信訪截然信訪條例定義的信訪不同，其處訪方式亦不能遵循信訪條例確定的方式，即不能將法律裁判了的糾紛返回依行政方式處理。法律讓民眾敬仰，最重要的是法律權(quán)威不容侵犯，尊嚴不容玷污，既判力不容改變。涉訴信訪是以生效的裁判的訴訟案件為基礎(chǔ)的，不服裁判是訴信訪的基本前提，其他訴求都是附加或無理訴求，只要裁判這一前提正確，涉法信訪就應(yīng)終結(jié)，裁判是否正確，必須經(jīng)過法律設(shè)置的程序，組成合法的組織進行評判，現(xiàn)行法律設(shè)置的程序是申訴再審，其他非法律途徑都是不恰當?shù)模踔潦沁`法。正是在這一點上的模糊認識，涉訴信訪處置不是以生效裁判對錯為前提，運用行政形式接訪、處訪、息訪，涉訴信訪屢息屢訪，息而重訪。

實踐中，涉訴信訪息訪反彈率達45%以上。

三、進路——涉訴信訪訴求處置的理性方式探析

正確及時處置初訪，是遏制涉訴訴求變化，防止涉訴信訪復(fù)雜化的前提和關(guān)鍵。實踐中，對涉訴初訪的接待和處置，由于存在接訪主體職責(zé)不明、處訪機制和制度不健全，套用《信訪處理條例》規(guī)定的行政方式處置涉法信訪，因之規(guī)范性和權(quán)威性欠缺，使之處訪效果低微，成為困擾司法的又一難題。 要破解這一難題，我們需要從以下方面著手。

一、建立科學(xué)合理的初訪處置工作機制，提高初訪處理效益，遏制涉訴訴求變化

首先要實行提級接待初訪制度。 提級接待初訪，即由作出生效裁判的上級法院接待。首先有法律規(guī)定。民事訴訟法第一百七十八條規(guī)定"當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。"涉訴信訪合理和正常訴求無非就是三方面：不服裁判、執(zhí)行不作為或亂執(zhí)行，以及追究審判違法和執(zhí)行責(zé)任。不服裁判的法律規(guī)定救濟方式就是"可以向上一級法院申請再審"，再審是評判原裁判是非的惟一法定方式，所以對裁判不服的信訪接待無論是職權(quán)還是職責(zé)，都是生效裁判的上一級法院；其次具有權(quán)威性。民事訴訟法第一百七十八條規(guī)定"可以"之用語，意味著不服生效裁判也可以向生效裁判的本級法院申請再審。現(xiàn)實中正是基于此規(guī)定，涉訴信訪初訪接待權(quán)歸屬于一審法院，正如本人不能治本人之病一樣（不敢用藥，顧及藥物副作用），本級法院的復(fù)查結(jié)論甚至再審結(jié)論不能排除維護本院聲譽或維護本院裁判人員之嫌疑，故不具有權(quán)威性，不是涉訴信訪初訪的最佳處訪形式。由沒有利害關(guān)系的上一級法院接待和處置對生效裁判不服的初訪，其做出的結(jié)論就能排除合理懷疑，具有權(quán)威性，是信訪的終局性裁判。

其次要實行中立初訪接訪。 中立接訪即是信訪人基于對違法審判或執(zhí)行不作為，亂作為的懷疑，而提出處理違法審判人員，并賠償由此造成的損失，或督促執(zhí)行。對審判、執(zhí)行權(quán)的法律監(jiān)督有兩種基本形式：檢察機關(guān)的法律監(jiān)督和人大的職權(quán)監(jiān)督，如果涉訴信訪訴求是對違法審判的追究，涉嫌犯罪的，則接訪權(quán)應(yīng)屬于人民檢察院，人民檢察院啟動偵查程序做出結(jié)論。基于審判、執(zhí)行違紀的責(zé)任追究，根據(jù)《人民法院組織法》"地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免"的規(guī)定，同級人大應(yīng)為接訪人，人大應(yīng)根據(jù)規(guī)定啟動特別調(diào)查程序，啟動罷免權(quán)，終止違法審判、執(zhí)行人員的法律資格，并轉(zhuǎn)交有關(guān)部門進行紀律處分；因違法審判或執(zhí)行造成損失，需要國家賠償?shù)?，接訪人應(yīng)告知信訪人申請國家賠償，從而終結(jié)信訪。

其三建立專職接訪工作模式，避免多頭接訪處訪答復(fù)不一，導(dǎo)致信訪復(fù)雜化。在初訪接待中，經(jīng)常出現(xiàn)越級的接訪和領(lǐng)導(dǎo)個人行為的接訪，越級和領(lǐng)導(dǎo)個人的接訪并批示，往往成為信訪人要挾被批示單位或領(lǐng)導(dǎo)下級的尚方寶劍，處訪的下級為息事寧人，終結(jié)信訪個案，往往越過法律和政策界線擺平信訪個案，形成信訪越兇，信訪人獲利越快越多，其他需要信訪的人紛紛效仿的惡性循環(huán)局面。同時，審判活動具有嚴格的程序性和專業(yè)性特征的，其中證據(jù)的對抗是訴訟勝負的關(guān)鍵，越級接訪，不熟習(xí)審判過程，也具備對證據(jù)對抗的審查，其答復(fù)不具有專業(yè)性和權(quán)威性，即使是對違法審判、執(zhí)行的追究信訪訴求也無權(quán)處理和答復(fù)，其接待僅是登記和對下督促，加強下級對信訪案件的處置責(zé)任和力度。所以，接訪中要區(qū)分涉訴接訪和行政接訪，行政接訪的專業(yè)機構(gòu)是政府所屬信訪局，相應(yīng)地，涉訴信訪也要建立專職性接訪機構(gòu)，杜絕行政接待涉訴信訪和領(lǐng)導(dǎo)個人接訪。根據(jù)職權(quán)規(guī)定，宜由法院和人大建立專職接訪機構(gòu)，再根據(jù)訴求指向分流處理和答復(fù)信訪。

二、構(gòu)建涉訴訴求分類處理機制 避免職權(quán)和職責(zé)界限而使辦理不能導(dǎo)致訴求變化

社會管理因職權(quán)和職責(zé)不同而分別設(shè)立不同的管理部門，各部門只能依職權(quán)和職責(zé)行使各自的權(quán)力，任何超越職權(quán)和職責(zé)行使權(quán)力都構(gòu)成濫用職權(quán)。涉法訴求處置應(yīng)遵循該原理和原則。

首先要根據(jù)部門職權(quán)和職責(zé)分工，依訴求指向分流解決訴求。涉訴訴求直接、正當和合理的訴求，是應(yīng)該與訴訟案件有關(guān)的，比如，對裁判、執(zhí)行不服，因錯誤或違法裁判造成損失的賠償、同時追究違法審判責(zé)任等。信訪人是社會人，活動在復(fù)雜的社會關(guān)系中，即生活在復(fù)雜多變的矛盾糾紛中，所面臨的矛盾和糾紛，有些矛盾和糾紛通過私力救濟解決了，有些矛盾和糾紛則需要借助公力救濟方式維護和實現(xiàn)權(quán)利，于是產(chǎn)生大量訴求期望公權(quán)力解決；法院和承擔其他社會管理職能的部門，都是公權(quán)力行使者，信訪人自然把這些公權(quán)力部門視為一體。因此，在向法院提出涉訴訴求的同時，將其他社會性訴求一并提出，期望一并解決，是正?；驗椴坏靡堰x擇。事實上，信訪人訴求越高越多，處訪難度越大，越能引起領(lǐng)導(dǎo)和社會關(guān)注，也是誘使信訪人在提出涉訴信訪直接、正當和合理訴求時，將其他社會矛盾和糾紛作為附加訴求一同向法院提出。由于涉訴訴求存在附加性、多元性特征，并不僅僅針對訴訟案件和案件審理法院，所以法院一家無力處置，涉訴信訪成為社會性難題。僅僅針對訴訟案件和執(zhí)行提出的訴求，法院應(yīng)依法律設(shè)置的程序進行救濟，救濟程序結(jié)束意味著信訪案件的終結(jié)；對涉訴訟案件以外屬于社會其他管理部門處理的訴求，理應(yīng)回歸到其他部門處理，由職權(quán)部門做出答復(fù)。同時，對行政部門的訴求處理，實行司法審查制度，確立司法終局機制，司法審查結(jié)論為訴求終結(jié)結(jié)論。這是符合行政權(quán)受司法權(quán)審查的權(quán)力制衡原理的。

涉訴訴求的處訪，要以訴求的指向，分流為職責(zé)部門處理，法走法道，行政之道走行政之道。針對訴訟案件不服的訴求，由生效裁判的上一級法院接待，并組織對案件進行復(fù)查，裁判程序和實體沒有問題的，裁定駁回申訴，復(fù)查發(fā)現(xiàn)因程序和實體問題，損害當事人權(quán)益的，決定啟動再審程序糾正，這些法定程序結(jié)束，就是信訪案件的終結(jié)；如果確因訴訟造成對信訪人經(jīng)濟損失的，告知通過國家賠償程序解決；如涉訴信訪訴求是針對違法審判的，則由人大接訪，人大啟動特別調(diào)查程序，對訴求做出認定，違法構(gòu)成枉法裁判的，移送檢察機關(guān)立案查處，不存在違法行為的，則答復(fù)信訪人，答復(fù)應(yīng)視為終局答復(fù)。對涉訴訟信訪附帶訴訟案件以外的訴求，是上級法院作為接待人的，通過其同級人大向下級人大批轉(zhuǎn)，并由下級人大監(jiān)督政府職能部門辦理，并報告辦理結(jié)果，政府職能部門辦理結(jié)果，屬于政策落實的，可進行司法審查，如是救濟性質(zhì)，則行政部門的結(jié)論為終局性結(jié)論，訴求處置終結(jié)。這種處理方式符合中央精神，中央政法委辦公室發(fā)布的《涉法涉訴信訪問答》中規(guī)定"對法律問題已經(jīng)解決到位，并給予一次性司法救助，但還有特殊困難需要繼續(xù)幫扶的，辦案機關(guān)可以幫助信訪人報請當?shù)卣?，納入政府救助、社會救助、民間互助范圍，使信訪人的基本生活得到保障。"從而達到以法律規(guī)定和設(shè)置的程序息訪，避免因職責(zé)和職能不清相互推諉，從初訪發(fā)展到重復(fù)訪和纏訪。

三、建立無理涉訴信訪制裁機制 控制類比效應(yīng)

信訪是公民的憲法權(quán)力，因此，無論是社會信訪和涉訴信訪，都不能限制公民行使權(quán)力。但公民行使權(quán)力，不得阻擾、侵害國家、集體和他人的權(quán)力。正當訴求依法依政策處理，職能部門不作為的，應(yīng)該承擔不作為責(zé)任。直接、正當、合理訴求已經(jīng)作出了終局性，信訪人仍然挪用訪或纏訪，妨礙機關(guān)正常工作秩序的，視情節(jié)由公安機關(guān)進行治安處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對明顯屬于無理訴求的，比如案例A、B之安排本人或子女工作，承包工程之類等訴求，無論是向法院還是向人大等接訪機構(gòu)提出，均只做出書面答復(fù)，不能作分流處理，對此無理訴求的糾纏，構(gòu)成妨礙公務(wù)的行為要動用法律強制手段予以堅決打擊，決不能將無理訴求與直接、正當、合理訴求一道捆綁處理，對無理訴求作出不合理的滿足，控制社會類比效應(yīng)。
【作者簡介】

李文斌，湖南省安化縣人民法院任職。