尚虎平：我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估悖論:高績(jī)效下的政治安全隱患

[摘要]科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會(huì)，必然是政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的社會(huì)。然而我國(guó)在推進(jìn)地方政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，由于目標(biāo)管理的痼疾、“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈等原因使得地方政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評(píng)估指標(biāo)來(lái)評(píng)估，績(jī)效越高，越有分離傾向的趨勢(shì)。我們建議可以采取把“政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)；不定期給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”和在權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格線以根除我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    [關(guān)鍵詞]地方政府績(jī)效評(píng)估；政治安全；目標(biāo)管理痼疾；進(jìn)步學(xué)習(xí)；退步學(xué)習(xí)；公式博弈
    
    一、問(wèn)題的提出
    
    政治安全問(wèn)題是一個(gè)古老而常新的話題。我國(guó)自古就重視國(guó)家政治安全問(wèn)題, 《易系辭下》強(qiáng)調(diào),“是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國(guó)家可保也?！薄渡袝?shū)》則告誡：“居安思危,思則有備，有備無(wú)患?！?( http://www.tecn.cn )
    后冷戰(zhàn)時(shí)代國(guó)際局勢(shì)整體緩和，和平與發(fā)展的趨勢(shì)增強(qiáng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在這一時(shí)期也保持了高速發(fā)展，取得了巨大成績(jī)。特別是我國(guó)加入WTO后，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題更成為我國(guó)研究和探討的中心和重點(diǎn)，人們更多關(guān)注的是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與前景,而對(duì)挑戰(zhàn)因素則相對(duì)認(rèn)識(shí)不足，尤其是對(duì)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)大發(fā)展情況下所隱含的政治安全因素認(rèn)識(shí)不足, 也不愿投入過(guò)多精力加以研究?？陀^地講，目前我們對(duì)地方經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的時(shí)代背景下國(guó)家政治安全問(wèn)題的研究和重視程度較之對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題本身的關(guān)心和重視程度是相對(duì)滯后的。對(duì)于政治安全在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位和作用，美國(guó)前助理國(guó)防部長(zhǎng)約瑟夫·奈曾說(shuō)過(guò): “安全就像氧氣，當(dāng)氧氣充足時(shí)，人們不會(huì)感覺(jué)到它的存在，但當(dāng)氧氣不足時(shí)，人們就不可能再干任何其他事情了?！保?） ( http://www.tecn.cn )
    筆者在此提出國(guó)家政治安全問(wèn)題，并不是要回到過(guò)去“左”的老路上，更不是要脫離以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”和“科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下又好又快地建設(shè)全面小康社會(huì)”的總體要求，而是想在如此大好局面下居安思危，防止地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的分離傾向，以期取得更大的進(jìn)步、更可喜的局面。本文探討的“國(guó)家政治安全”是在我國(guó)推進(jìn)地方政府績(jī)效評(píng)估的背景下提出的，這是新時(shí)代的一種新的挑戰(zhàn)。筆者近年來(lái)一直從事地方政府績(jī)效評(píng)估研究工作，隨著研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)在目前地方政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向、指標(biāo)、主體、權(quán)重等的設(shè)置下，績(jī)效評(píng)估結(jié)果越好，卻越有一種脫離全國(guó)一盤(pán)棋、統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)一政治局面形成的趨勢(shì)。剛剛結(jié)束的黨的17大上把“科學(xué)發(fā)展觀”寫(xiě)進(jìn)了黨章，但筆者以為，科學(xué)發(fā)展觀也應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等的協(xié)調(diào)、和諧與可持續(xù)發(fā)展。這就要求我國(guó)既要做到經(jīng)濟(jì)自身的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，更要做到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化、經(jīng)濟(jì)與政治的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀，必然蘊(yùn)含政治科學(xué)發(fā)展的內(nèi)容；和諧社會(huì)必然包括政治的和諧；全面小康社會(huì)必然包括政治的民主與康健。近年來(lái)我國(guó)逐漸重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)、和諧社會(huì)的建設(shè)，逐步解決了或正在解決著經(jīng)濟(jì)自身、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，而且在地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中也逐漸加大了對(duì)這些方面的權(quán)重，然而從筆者近年來(lái)地方政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)和檢索到的各種數(shù)據(jù)來(lái)看，目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)與評(píng)估實(shí)施卻沒(méi)有能夠完全反應(yīng)地方政府績(jī)效提升對(duì)中央政府（2）的政治承諾，甚至有加大地方分離傾向的錯(cuò)誤導(dǎo)向作用。這就是為什么會(huì)發(fā)生在地方政府績(jī)效顯著的廈門(mén)出現(xiàn)“遠(yuǎn)華案件”，地方政府績(jī)效相當(dāng)優(yōu)秀的江蘇出現(xiàn)“鐵本”事件，地方政府“績(jī)效”更高的上海會(huì)出現(xiàn)社?；鸢负蜏乜偫碛H赴上海解決“宏觀調(diào)控”問(wèn)題以及各地，特別是“績(jī)效”甚高的一些地區(qū)城市房?jī)r(jià)居高不下，宏觀調(diào)控失效乃至負(fù)效的根本原因。2005年以來(lái)，由溫家寶總理掛帥、克服種種阻力而強(qiáng)力推行的幾次“宏觀調(diào)控”，與其說(shuō)是調(diào)控中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不如說(shuō)是調(diào)控因“績(jī)效”成績(jī)膨脹而出現(xiàn)不服從中央、具有分離傾向的地方政府。 ( http://www.tecn.cn )
    古語(yǔ)有云：“安危相易，福禍相生”。事物的發(fā)展總有其有利的一面，也必然有其不利的影響。在我國(guó)以績(jī)效評(píng)估作為推進(jìn)地方發(fā)展的管理工具并取得了舉世矚目的成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到它的負(fù)面效應(yīng)，尤其是目前所推行的尚不夠完善、科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估的負(fù)面效應(yīng)，特別是在各地高“績(jī)效”掩蓋下的地方分離傾向。自古至今，我國(guó)各族人民都信奉“天下大勢(shì)，合久必分，分久必合”，但反過(guò)來(lái)，這也證明了我國(guó)地方分離、地方割據(jù)思想也是根深蒂固的。鄧小平同志在世之時(shí)就再三強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威”，“中國(guó)有十一億人口，分散起來(lái)力量小，集中起來(lái)力量大”（3），以此來(lái)反對(duì)地方主義與分離傾向，并提出六個(gè)“協(xié)調(diào)”，其中一條就是中央與地方的協(xié)調(diào)（4）。 ( http://www.tecn.cn )
    國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的類似典型問(wèn)題，也值得我們引以為鑒（楊小云，邢翠微，1999）。法國(guó)在二戰(zhàn)之后大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，70年代末開(kāi)始引入“新公共管理”理念，在地方政府中推行績(jī)效評(píng)估，以績(jī)效評(píng)估作為提高地方政府效率、效益與效果的管理工具，大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也引出了地方的分離傾向，因此，梅尼在1992年的《權(quán)力》雜志中尖銳地批評(píng)說(shuō)，地方分權(quán)改革十年后的法國(guó)成了一個(gè)“領(lǐng)主共和國(guó)”，各地的政府儼然成了獨(dú)立的領(lǐng)地（5）。加拿大幾乎與美國(guó)同步開(kāi)始了以績(jī)效評(píng)估為管理工具的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，在“績(jī)效評(píng)估”的促動(dòng)下，加拿大西部經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，這使得西部一直是加拿大最具發(fā)展活力的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)重心西移在一段時(shí)期內(nèi)成為加拿大國(guó)內(nèi)流行的話題，然而與此問(wèn)題緊密相連的卻是愈演愈烈的加拿大西部政治分離運(yùn)動(dòng)。盡管西部分離運(yùn)動(dòng)有其固有的歷史根源，但簡(jiǎn)單的地方政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向，卻是最新的誘致因素（付成雙，2000）。 ( http://www.tecn.cn )
    
    二、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的引入及其取得的成就
    
    （一）發(fā)達(dá)國(guó)家地方績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)
     “績(jī)效”評(píng)估是一種新型的管理方法與管理工具，是一種非常重要的管理手段，它在私營(yíng)部門(mén)中的功效早已有所體現(xiàn)（Sanderson I, 2001）。20世紀(jì)70年代，西方政府管理極權(quán)化和官僚化導(dǎo)致的政府壟斷和官僚主義；“福利國(guó)家”、“人民社會(huì)主義”和“混合經(jīng)濟(jì)”政策的推行導(dǎo)致的政府管理失控、低效率、巨額的財(cái)政赤字和政府干預(yù)的高額成本，使整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政赤字、民眾的信任危機(jī)等一系列的政府管理非低效行為。為了解決這些問(wèn)題，各國(guó)紛紛進(jìn)行改革，引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的管理方法，形成了一股“新公共管理”潮流，政府部門(mén)的“績(jī)效”管理是這股破除政府管理的非績(jī)效行為大潮的主力軍。 ( http://www.tecn.cn )
    從發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的做法來(lái)看，政府部門(mén)的“績(jī)效”評(píng)估是把一些政府部門(mén)以往不予量化的工作量化，用定性定量的指標(biāo)來(lái)衡量政府部門(mén)的工作，它希圖以數(shù)量化的方法來(lái)解決政府各種低效、浪費(fèi)行為(Light,2006)。這種管理模式視行政管理活動(dòng)及其產(chǎn)生的結(jié)果為政府行政管理活動(dòng)的核心和關(guān)注的焦點(diǎn)，其核心價(jià)值觀是政府部門(mén)工作的效率和數(shù)量，并且通過(guò)這種服務(wù)質(zhì)量的提高來(lái)保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利，最終維護(hù)整個(gè)社會(huì)的秩序和健康發(fā)展，使得政府的管理行動(dòng)都是高效、經(jīng)濟(jì)與公民滿意的。合理而科學(xué)的使用績(jī)效管理手段可以提高公共部門(mén)的工作效率，改善政府的公共責(zé)任機(jī)制，防止官僚主義和形式主義的泛濫。因此，公共部門(mén)的“績(jī)效”管理引起了西方各國(guó)政府的重視，地方政府績(jī)效評(píng)估在發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的如火如荼，也取得了巨大的成功。概括而言，西方國(guó)家地方政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)主要有（6）： ( http://www.tecn.cn )
    第一，地方政府績(jī)效評(píng)估要建立在政府角色的合理定位基礎(chǔ)上，地方政府績(jī)效評(píng)估主要評(píng)估政府該做的事，評(píng)估履行法定職責(zé)的程度。 ( http://www.tecn.cn )
    第二，地方政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)是要追求績(jī)效的持續(xù)性改進(jìn)，克服運(yùn)動(dòng)式行政管理的弊端，促進(jìn)政府管理方式的變革。 ( http://www.tecn.cn )
    第三，地方政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)組織的使命和任務(wù)，績(jī)效評(píng)估的每一個(gè)環(huán)節(jié)，要緊緊圍繞組織使命的完成來(lái)展開(kāi)。 ( http://www.tecn.cn )
    第四，地方政府績(jī)效評(píng)估的主題應(yīng)該多元化，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃地建立一些專門(mén)從事政府績(jī)效評(píng)估的組織和社會(huì)中介組織，建立一套完整的地方政府績(jī)效評(píng)估制度規(guī)范，營(yíng)造良好氛圍，促進(jìn)政府極小的持續(xù)提高和改進(jìn)。 ( http://www.tecn.cn )
    第五，地方政府績(jī)效評(píng)估要堅(jiān)持以公民為導(dǎo)向的原則，評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)從為公民服務(wù)的立場(chǎng)出發(fā)，同時(shí)在評(píng)估過(guò)程中要有公民的廣泛參與，為人民服務(wù)，使地方政府績(jī)效的最終體現(xiàn)。 ( http://www.tecn.cn )
    第六，要增加地方政府績(jī)效評(píng)估的公開(kāi)性和透明度，做到內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，同時(shí)要科學(xué)地使用評(píng)估結(jié)果，使評(píng)估發(fā)揮發(fā)揮最大效益，為組織績(jī)效的持續(xù)提高提供動(dòng)力與技術(shù)支持。 ( http://www.tecn.cn )
    
    (二)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的引入
    鑒于西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估取得巨大成功,我國(guó)在改革開(kāi)放之始就開(kāi)始了探討與引進(jìn),以期提高我國(guó)地方政府的效率。我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估管理工具，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情加以改進(jìn)，筆者經(jīng)過(guò)對(duì)時(shí)間的追溯和績(jī)效評(píng)估模式的結(jié)合，歸納出了我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估模式演化樹(shù)（如圖1），我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的模式變遷基本遵循演化樹(shù)所描述的路徑，概略介紹如下 （7）： ( http://www.tecn.cn )
    1、以崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    20世紀(jì)70年代末，我國(guó)黨和政府提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作指導(dǎo)思想，鄧小平同志在1980年發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》的重要講話，提出了在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放時(shí)期“官僚主義是總病根”的政治論斷。為解決官僚主義弊端，1982年中央自上而下在全國(guó)發(fā)動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)第一次政府機(jī)構(gòu)改革，大幅度精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)和人員編制。為了配合機(jī)構(gòu)改革以及鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果，1982年勞動(dòng)人事部下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，1984年中共中央組織部、勞動(dòng)人事部又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。這兩個(gè)通知的下發(fā)和貫徹，都是規(guī)范黨政干部工作行為和加強(qiáng)黨政干部管理工作的重要舉動(dòng)。在此后的幾年中，就全國(guó)范圍來(lái)看，均不同程度地建立了崗位責(zé)任制，并進(jìn)一步發(fā)展為機(jī)關(guān)工作目標(biāo)管理責(zé)任制。 ( http://www.tecn.cn )
    2、地方人大對(duì)其選舉和任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)估
    早在1986年，各地人大為了加強(qiáng)司法監(jiān)督工作，開(kāi)展了對(duì)司法機(jī)關(guān)的評(píng)議活動(dòng)，以后發(fā)展到政府行政執(zhí)法部門(mén)的評(píng)議。這種評(píng)議稱為執(zhí)法評(píng)議或者工作評(píng)議。評(píng)議主體是人大代表，評(píng)議內(nèi)容是司法和執(zhí)法情況。1989年以后，在探索如何行使人大的監(jiān)督職能，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用的過(guò)程中，有些地方又開(kāi)展了組織政府組成人員和法院、監(jiān)察院的領(lǐng)導(dǎo)人員向同級(jí)人大常委會(huì)述職，由人大常委會(huì)進(jìn)行評(píng)議的活動(dòng)。1995之后在許多省市迅速開(kāi)展起來(lái)，有些地方基本上是省、市、縣三級(jí)政府全面鋪開(kāi)，如山西達(dá)95％以上，浙江省達(dá)90％左右。這項(xiàng)活動(dòng)在全國(guó)引起了較大反響，各地人大相互學(xué)習(xí)效仿，先后召開(kāi)5次全國(guó)性的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，被普遍認(rèn)為是人大對(duì)干部監(jiān)督的一種好形式。 ( http://www.tecn.cn )
    3、以社會(huì)服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    作為國(guó)際公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新生事物，社會(huì)服務(wù)承諾制度源于1991年英國(guó)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)。1994年6月，山東省煙臺(tái)市建委借鑒英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)和香港公共服務(wù)承諾制的經(jīng)驗(yàn)，率先在煙臺(tái)市建委系統(tǒng)實(shí)施社會(huì)服務(wù)承諾制。1996年7月，在總結(jié)煙臺(tái)市社會(huì)服務(wù)承諾制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中宣部和國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦決定“把宣傳和推廣社會(huì)服務(wù)承諾制度，作為今年下半年加強(qiáng)行業(yè)作風(fēng)和職業(yè)道德建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，建設(shè)部、電力部等八個(gè)部委將先行一步，推廣社會(huì)服務(wù)承諾制度”。隨后，社會(huì)服務(wù)承諾制度在全國(guó)范圍和多種行業(yè)普遍推開(kāi)。 ( http://www.tecn.cn )
    4、以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    效能監(jiān)察在我國(guó)始于1989年。當(dāng)年12月舉行的第二次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議明確提出，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能“既包括效能監(jiān)察，又包括廉政監(jiān)察”。就廉政抓廉政，往往抓不住問(wèn)題，或者問(wèn)題暴露了才去處理。從效能監(jiān)察入手，目的在于把監(jiān)督的關(guān)口前移，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀(jì)檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。到1999年，全國(guó)已有23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開(kāi)展了效能監(jiān)察工作。 ( http://www.tecn.cn )
    5、以效能建設(shè)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    效能建設(shè)是在拓展效能監(jiān)察活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的新的思路和新的運(yùn)作機(jī)制。它于20世紀(jì)90年代中期發(fā)端于福建省漳州市等地，后來(lái)在省委、省政府的指導(dǎo)和推動(dòng)下，在福建全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的單位全面展開(kāi)。 ( http://www.tecn.cn )
    6、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    作為深化干部制度改革，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核成為我國(guó)績(jī)效評(píng)估工作開(kāi)展的一個(gè)重要方面。最為典型的是中央組織部1995年下發(fā)的《縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核辦法》，該文件對(duì)縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)制定了一個(gè)比較全面的績(jī)效指標(biāo)體系，主要由三部分構(gòu)成：一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)。重點(diǎn)考核國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)民人均純收入、經(jīng)濟(jì)外向度108等指標(biāo)和體現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)效益、對(duì)外開(kāi)放、國(guó)有企業(yè)改革、科技貢獻(xiàn)率等指標(biāo)。二是精神文明建設(shè)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。重點(diǎn)考核思想道德教育、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、科技教育、衛(wèi)生環(huán)保、城市建設(shè)與管理等內(nèi)容。三是黨的建設(shè)目標(biāo)。重點(diǎn)考核領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨員、干部隊(duì)伍的思想政治建設(shè)和廉政建設(shè)等方面的內(nèi)容。 ( http://www.tecn.cn )
    7、以公共支出績(jī)效考評(píng)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    我國(guó)財(cái)政部從2000年開(kāi)始探索在我國(guó)財(cái)政管理體制中建立公共支出績(jī)效考評(píng)制度，并首先在中央級(jí)教科文專項(xiàng)資金的范圍內(nèi)開(kāi)展研究和實(shí)踐。在近兩年進(jìn)行的試點(diǎn)中，嘗試建立了一套由財(cái)政部統(tǒng)一組織管理，財(cái)政部、教科文部門(mén)和項(xiàng)目單位分級(jí)實(shí)施的組織模式。在《中央級(jí)教科文部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》中，對(duì)各方職責(zé)作了這樣的界定：財(cái)政部負(fù)責(zé)制定教科文部門(mén)項(xiàng)目考評(píng)的規(guī)章制度，確定考評(píng)項(xiàng)目，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查教科文部門(mén)項(xiàng)目考評(píng)工作，并選擇重大項(xiàng)目直接組織實(shí)施考評(píng)工作。 ( http://www.tecn.cn )
    8、以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
    20世紀(jì)90年代末，很多地區(qū)如北京、上海、大連、沈陽(yáng)、珠海、南京等地已紛紛舉辦了“公民評(píng)議政府”活動(dòng)，即以公眾為主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行滿意度評(píng)估，并將結(jié)果用于組織績(jī)效的持續(xù)改善。如1998年沈陽(yáng)市的“市民評(píng)議政府”；1999年珠海市的“萬(wàn)人評(píng)政府”；2000年邯鄲市的“市民評(píng)議政府及政府部門(mén)問(wèn)卷調(diào)查活動(dòng)”、廣州市的“市民評(píng)政府形象”活動(dòng)；2001年南京市的“萬(wàn)人評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)”、遼源市的“萬(wàn)名市民評(píng)議政府活動(dòng)”；2002年溫州市市民對(duì)“48個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)滿意度測(cè)評(píng)調(diào)查”、邵陽(yáng)市的“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合測(cè)評(píng)”；2003年北京市的“市民評(píng)議政府”、錦州市的“市民評(píng)議政府機(jī)關(guān)”和“評(píng)選人們滿意公務(wù)員”活動(dòng)等。盡管各地活動(dòng)的名稱不盡相同，但本質(zhì)上都可歸結(jié)為“公民評(píng)議政府”。這些“公民評(píng)議政府”活動(dòng)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)地方政府“自下而上”績(jī)效評(píng)估的先河，是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)“自上而下”評(píng)估模式的有益補(bǔ)充，具有重要的現(xiàn)實(shí)與研究?jī)r(jià)值。 ( http://www.tecn.cn )
    9、引入通用模型進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估
    國(guó)家行政學(xué)院在研究歐盟成員國(guó)使用的通用績(jī)效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建了中國(guó)通用績(jī)效評(píng)估框架（CAF）。CAF模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共9大標(biāo)準(zhǔn)，其中領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素；員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績(jī)效結(jié)果屬于結(jié)果要素。9大指標(biāo)下又包括27個(gè)次級(jí)指標(biāo)。CAF模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門(mén)市思明區(qū)政府進(jìn)行了試點(diǎn)，初步取得了效果。人事部中國(guó)人事科學(xué)研究院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門(mén)，運(yùn)用企業(yè)和國(guó)外政府績(jī)效管理理論和方法，如平衡計(jì)分卡、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理等，摸索出各具特色的績(jī)效評(píng)估模式。如南京市地稅局將平衡計(jì)分卡理論引入績(jī)效評(píng)估和管理中，取得了明顯的成效。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估取得的成就
    我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估之后，盡管沒(méi)有能夠像西方國(guó)家一樣取得翻天覆地的變化，但也取得了令世人矚目的巨大成就，主要表現(xiàn)為：　 ( http://www.tecn.cn )
    １、促進(jìn)了地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心
    以GDP、財(cái)政收入等直觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政府績(jī)效考評(píng)的關(guān)鍵指標(biāo)，盡管近年來(lái)頗受詬病，但卻有助于引導(dǎo)地方政府抓住工作中的主要矛盾和中心環(huán)節(jié)，集中人力、財(cái)力、精力加快發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并以地方財(cái)力的增長(zhǎng)帶動(dòng)文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展和精神文明建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步。事實(shí)上，采取利益分成和績(jī)效考評(píng)的方法激發(fā)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)的重要原因。 ( http://www.tecn.cn )
    2、激發(fā)了地區(qū)之間競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)
    地方政府績(jī)效考評(píng)體系及其衍生出的“以速度論英雄、以實(shí)績(jī)用干部”的官員任用規(guī)則，使得政府官員不僅關(guān)心本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，更關(guān)注橫向比較的排名位次。同級(jí)地方政府之間在優(yōu)惠政策、配套服務(wù)等方面形成你追我趕的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，政府官員普遍培育了自加壓力、不斷趕超、勇于爭(zhēng)先的發(fā)展意識(shí)（Li, H., and L. Zhou, 2004）。 ( http://www.tecn.cn )
    3、形成了務(wù)實(shí)、高效的政府組織文化
    對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)按年度、季度甚至月度進(jìn)行考評(píng)，促使地方政府改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的辦事拖沓、手續(xù)煩瑣的狀況，不斷轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，提高工作效率，為經(jīng)濟(jì)、為企業(yè)、為項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也都是在提高政府工作效率方面先行一步，如提供“一站式”服務(wù)，簡(jiǎn)化辦事程序；承諾“高效率、低成本、零障礙”服務(wù)，實(shí)行“有事快辦、急事急辦、特事特辦”等。 ( http://www.tecn.cn )
    ４、增強(qiáng)了地方政府為人民服務(wù)意識(shí)
    一般地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)中都設(shè)計(jì)了“顧客”指標(biāo)，或者如上文所述，很多地方的績(jī)效評(píng)估干脆直接采用了“萬(wàn)人評(píng)政府”的方式，這樣就迫使地方政府必須考慮人民的感受、人民的反響，否則他們的績(jī)效評(píng)估結(jié)果可能就不會(huì)很高。這樣就從一個(gè)側(cè)面促進(jìn)了我國(guó)地方政府的為人民服務(wù)意識(shí)。 ( http://www.tecn.cn )
    
    三、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題：高績(jī)效下的政治安全隱患
    
    盡管我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估取得了巨大的成功，但也帶來(lái)了許多問(wèn)題。對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在的問(wèn)題，目前學(xué)者們研究的比較多的主要在于強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向（彭國(guó)甫，2004；臧乃康，2005，2006，2007a，2007b；薄貴利，2007 ）、評(píng)估主體單一（卓越，2004；顏如春，2005；陳國(guó)權(quán)、李志偉2005；周志忍，2006；曾友中，2007）、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)（卓越，2004；彭國(guó)甫、盛明科，李樹(shù)承，2004；范柏乃、朱華，2005；倪星，2007；卓越，2007；陳天祥，2007）、評(píng)估實(shí)施走樣（范柏乃，2005；孫曉娟，2007；朱繼巖，2007）、評(píng)估信息失真（張創(chuàng)新、蘆剛，2007；狄佳，2007；朱國(guó)瑋，2005）、評(píng)估溝通不暢（陳小林，2005；蔡立輝，2007；包國(guó)憲，2007）以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的錯(cuò)誤（卓越2005；鄭志龍，2007）等，所有這一切，還都屬于就評(píng)估談評(píng)估，沒(méi)有能夠站在更高的角度上來(lái)看問(wèn)題。近年來(lái)，隨著黨中央對(duì)“科學(xué)發(fā)展觀”的強(qiáng)調(diào)，人們逐漸跳出了就評(píng)估談評(píng)估的圈子來(lái)看待績(jī)效評(píng)估中存在的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)地方政府績(jī)效評(píng)估要加入綠色GDP指標(biāo)、要注意可持續(xù)發(fā)展、要促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展等。然而筆者在此研究的問(wèn)題，還不是這些“科學(xué)發(fā)展觀”所關(guān)注的表面問(wèn)題，或者說(shuō)這些問(wèn)題還不是“科學(xué)發(fā)展觀”的全部問(wèn)題。目前地方政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重大問(wèn)題，也是被人民、地方政府，甚至中央政府以至黨中央都忽視或者輕視了的問(wèn)題在于我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在一個(gè)巨大的悖論，即高績(jī)效下存在著政治安全隱患，也就是地方分離傾向，而且績(jī)效越高的地方，這種風(fēng)險(xiǎn)越大。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）目標(biāo)管理的痼疾使績(jī)效評(píng)估帶來(lái)政治安全隱患
    此處講的“目標(biāo)管理”并非上文所講的某種績(jī)效評(píng)估方式，而是指管理學(xué)上所強(qiáng)調(diào)的 “目標(biāo)至上”原則，它是科學(xué)管理原理的精髓所在。我國(guó)管理學(xué)界普遍存在一種認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，認(rèn)為目標(biāo)管理是彼得.德魯克（Peter F Drucker）獨(dú)創(chuàng)的，但實(shí)際上，作為科學(xué)管理的目標(biāo)管理始于泰勒的科學(xué)管理原理。開(kāi)創(chuàng)了科學(xué)管理時(shí)代的泰勒之所以被公認(rèn)為科學(xué)管理的鼻祖，就是因?yàn)樗淖兞诉^(guò)去生產(chǎn)與管理的混沌一體，明確提出了設(shè)立“計(jì)劃部”的重要性。所謂“計(jì)劃部”實(shí)際就是根據(jù)組織宗旨，制定組織所追求的目標(biāo)，并把它層層落實(shí)。實(shí)際上，凡是科學(xué)管理都是追求目標(biāo)導(dǎo)向的。一個(gè)組織，沒(méi)有目標(biāo)就如同無(wú)頭蒼蠅。自泰勒之后，吉爾布雷斯、甘特等人都對(duì)目標(biāo)導(dǎo)向的管理做出過(guò)杰出貢獻(xiàn)，特別是甘特及其學(xué)生的目標(biāo)導(dǎo)向管理方式被斯大林大規(guī)模引入蘇聯(lián)的工業(yè)企業(yè)以及政府管理，使得蘇聯(lián)20世紀(jì)30年代取得了跨越式發(fā)展，一躍超過(guò)日、法、英、德等最發(fā)達(dá)國(guó)家，成為僅次于美國(guó)的世界強(qiáng)國(guó)。因此，孔茨（Harold Koontz）才說(shuō)“一直在嘗試的目標(biāo)管理，由德魯克明確提出”。（8）盡管目標(biāo)管理取得了了不起的成就，但卻如孔茨所說(shuō)，具有他的痼疾。最大的痼疾在于不包含在目標(biāo)中的工作如何推進(jìn)，是否目標(biāo)之外的工作可以束之高閣？ ( http://www.tecn.cn )
    
    具體到我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估來(lái)看，目標(biāo)管理的痼疾表現(xiàn)非常明顯，但目前卻被地方領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員等實(shí)踐操作者忽視，更被許多政府績(jī)效管理專家所忽視。如圖2所示，我國(guó)行政管理是一個(gè)四級(jí)委托過(guò)程，首先由人民把政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、文化和諧繁榮、社會(huì)和諧昌盛、生態(tài)和諧自然這樣的美好的和諧愿景委托給中國(guó)共產(chǎn)黨（主要表現(xiàn)為黨中央）；黨中央通過(guò)人民代表大會(huì)和任命中央政府（國(guó)務(wù)院）領(lǐng)導(dǎo)的方式把人民的委托再次委托給中央人民政府；中央人民政府然后又委托給地方人民政府（省級(jí)）；接著還有逐級(jí)的委托（9）。地方政府受托之后就要投入行政管理并產(chǎn)生結(jié)果，對(duì)結(jié)果根據(jù)人民的愿景進(jìn)行評(píng)估，就是績(jī)效評(píng)估(Brown,2007; Heikkila, Isett,2007)。從對(duì)人民的受托責(zé)任來(lái)說(shuō),科學(xué)周到的地方政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該建立在體現(xiàn)人民所要求的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮的基礎(chǔ)上，所有評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置都以此為藍(lán)本。 ( http://www.tecn.cn )
    
    
    注:① 該指標(biāo)體系實(shí)際由唐任伍教授與唐天偉博士開(kāi)發(fā);②此處的一級(jí)指標(biāo)下直接包含三級(jí)指標(biāo),所以一級(jí)指標(biāo)同時(shí)也是三級(jí)指標(biāo)。 ( http://www.tecn.cn )
    然而人民委托給中央并由中央委托到地方的和諧愿景并未全部表現(xiàn)在目前地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)中。如表1所總結(jié)的目前我國(guó)各地政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)之中，均缺少對(duì)政治和諧（政治安全，尤其是控制地方分離傾向）的指標(biāo)設(shè)置。這就是典型的目標(biāo)管理的痼疾，未列入目標(biāo)（指標(biāo)）的政治安全，是否真的可以不要？不要的后果會(huì)是什么？從這些影響最大的指標(biāo)體系來(lái)看，完全忽視了對(duì)地方政府遵從中央意志與人民意志的考核，因此近幾年出現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)諸侯的現(xiàn)象，即那些越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，按照目前我國(guó)各種地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)評(píng)估所獲得的績(jī)效越高，不服從中央的趨勢(shì)也明顯。這就是為什么各地，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市房?jī)r(jià)居高不下，任憑中央調(diào)控，都毫無(wú)回落跡象的一個(gè)非常重要的原因。更有甚者，目前一些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至出現(xiàn)了借提高地區(qū)發(fā)展績(jī)效，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等為名目，進(jìn)行地方串聯(lián)，有的做法已經(jīng)明顯超越了公共管理學(xué)所追求的“跨域治理”、“多中心治理”的范圍，甚至有的做法有逆中央政策、意志而動(dòng)的趨勢(shì)，這些行動(dòng)很多已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的范疇，帶有一定的經(jīng)濟(jì)政治分離色彩。這就是鐵本事件、政府命令喝酒事件（10）、社?；鸢浮X事件等發(fā)生的深層次原因。我國(guó)自古便有地方割據(jù)的傳統(tǒng)，而由經(jīng)濟(jì)割據(jù)肇始最終走向政治問(wèn)題的事情，我國(guó)歷史上也不鮮見(jiàn)。所以，筆者以為，要改變目前地方政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果越好，違背中央的趨勢(shì)越明顯這種現(xiàn)象，亟需從評(píng)估的根子，即指標(biāo)體系的設(shè)置上下功夫。必須把科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的和諧政治理念滲透到地方政府績(jī)效評(píng)估體系中去，把人民所委托給黨中央，并由黨中央委托給國(guó)務(wù)院進(jìn)而委托給各級(jí)政府的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮融入到地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中去，從而解決目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中目標(biāo)管理的痼疾，消除地方分離的政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    （二）績(jī)效評(píng)估中的“進(jìn)步學(xué)習(xí)”使得地方政府不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績(jī)效
    評(píng)估學(xué)中有一個(gè)專業(yè)詞匯叫做“進(jìn)步學(xué)習(xí)”，是指被評(píng)估者在評(píng)估的過(guò)程中因在知曉先前自己被評(píng)估的行為中得分高的那些行為后，在之后的評(píng)估中有選擇的只采取這些行動(dòng)，而不去做事情。進(jìn)步學(xué)習(xí)的例子在日常應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查中表現(xiàn)最為明顯，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)喜歡列隊(duì)歡迎，那接待他的時(shí)候不論什么時(shí)候到來(lái)都列隊(duì)歡迎。 ( http://www.tecn.cn )
    我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，各個(gè)地方政府都在被評(píng)估的過(guò)程中摸索到了一些規(guī)律，那就是緊緊圍繞GDP不放，只要抓住這個(gè)就抓住了一切。于是，為了GDP，沿海城市大肆降低招商引資門(mén)檻，很多地方不顧中央的決定，優(yōu)惠程度甚至都達(dá)到了出讓部分地方主權(quán)的地步；而資源富區(qū)“進(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)晶就是多賣(mài)資源，無(wú)限度地賣(mài)資源，為了有更多的資源賣(mài)出，不顧中央各種禁令，不顧條件開(kāi)展生產(chǎn)，于是各種生產(chǎn)安全事故頻出；既不靠海，又無(wú)資源的地區(qū)“進(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)果很可能就是截流國(guó)家配套支持地方的各種資金與資源，并把他們轉(zhuǎn)到能夠產(chǎn)生GDP的項(xiàng)目上去，等等。總之，不論何種“進(jìn)步學(xué)習(xí)”，都沒(méi)有一條：保持與中央的一致，把人民所委托的“政治和諧進(jìn)步”貫徹到日常的行政管理行為中去，因?yàn)椋缟衔乃?，目前我?guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)中壓根就沒(méi)有設(shè)置這樣的指標(biāo)?！斑M(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)果就是：歪曲了政治和諧是可取的、帶來(lái)了政治安全隱患也沒(méi)有關(guān)系、導(dǎo)致地方離心主義進(jìn)而分離主義也沒(méi)有什么大不了。因?yàn)榧词谷绱?，也不妨礙地方政府取得績(jī)效評(píng)估中的高分，這也從一個(gè)方面解釋了為什么目前地方政府“績(jī)效”很高的地區(qū)，與中央的離心度越高，中央調(diào)控越容易失效。如果任由這種“進(jìn)步學(xué)習(xí)”再前進(jìn)一步，出現(xiàn)政治分離傾向也不是沒(méi)有可能。 ( http://www.tecn.cn )
    (三) 績(jī)效評(píng)估中的“退步學(xué)習(xí)”使得地方政府形成“獨(dú)立王國(guó)”
    與“進(jìn)步學(xué)習(xí)”相反，“退步學(xué)習(xí)”是指學(xué)習(xí)了錯(cuò)誤的教訓(xùn)，即被評(píng)估者在評(píng)估的過(guò)程中因在知曉先前自己被評(píng)估的行為中未得分或者得低分的那些行為后，在之后的評(píng)估中有選擇的對(duì)此改進(jìn)，以求獲得高分。退步學(xué)習(xí)的例證很多。老師教學(xué)生們?nèi)绾慰荚?，如何做之前總是做錯(cuò)的試題，這樣做的目的在于改善成績(jī)很差的部分人的績(jī)效。營(yíng)利性的考試輔導(dǎo)行業(yè)對(duì)此絲毫不加掩飾——其目標(biāo)就是要確保顧客的考試成績(jī)高得足以成為有競(jìng)爭(zhēng)力的錄取候選人。 ( http://www.tecn.cn )
    我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中,績(jī)效結(jié)果比較低的政府通過(guò)橫向?qū)Ρ?發(fā)現(xiàn)如果自身低績(jī)效的方面是提高整體績(jī)效的關(guān)鍵點(diǎn)的話,就會(huì)模仿已經(jīng)成功獲得高績(jī)效的地方政府的行為（經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱此為“羊群效應(yīng)”）,從而提高自己的整體績(jī)效,以便在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中、地方政府領(lǐng)導(dǎo)升遷競(jìng)爭(zhēng)中取得有利地位。這種退步學(xué)習(xí)結(jié)果可以很好地解釋為什么我國(guó)從改革開(kāi)放到上世紀(jì)90年代中期全國(guó)各地不顧中央三令五申警告而出現(xiàn)的三次大型的重復(fù)建設(shè)行為以及近年來(lái)花樣翻新的地方重復(fù)建設(shè)行為。因?yàn)楦鞯卦诘胤秸翱?jī)效評(píng)估”中發(fā)現(xiàn)，績(jī)效得分比較高的地方政府他們的得分主要來(lái)自于某幾種行業(yè)，而績(jī)效得分比較低的政府，正是因?yàn)檫@些行業(yè)發(fā)展欠缺，從而在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，地方領(lǐng)導(dǎo)也因?yàn)榭?jī)效得分低而獲得的晉升機(jī)會(huì)遠(yuǎn)少于績(jī)效得分高的那些地方政府，于是這些地績(jī)效政府就馬上進(jìn)行了“退步學(xué)習(xí)”，學(xué)習(xí)高績(jī)效政府的做法，大力模仿他們，補(bǔ)原來(lái)欠缺的課程，于是各地重復(fù)建設(shè)活動(dòng)競(jìng)相展開(kāi)。這就有了1980地?zé)o分東西南北，紛紛上馬輕紡產(chǎn)品和自行車(chē)、縫紉機(jī)、手表等產(chǎn)業(yè)的行為，這些地方政府決策的依據(jù)根本不是根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原理、核心競(jìng)爭(zhēng)力原理等科學(xué)依據(jù)，而完全根據(jù)“退步學(xué)習(xí)”機(jī)理來(lái)進(jìn)行（尚虎平，2007）。1985-1988年間各地區(qū)政府不顧自身?xiàng)l件競(jìng)相發(fā)展“新三大件”產(chǎn)業(yè)，在1980年，全國(guó)彩電、家用電冰箱和家用洗衣機(jī)的產(chǎn)量分別為3.2萬(wàn)臺(tái)、4.9萬(wàn)臺(tái)、24.5萬(wàn)臺(tái)；到1985年，分別為435萬(wàn)臺(tái)、144萬(wàn)臺(tái)、887萬(wàn)臺(tái)；而1988年則發(fā)展到產(chǎn)量分別為1038萬(wàn)臺(tái)、757萬(wàn)臺(tái)和1046萬(wàn)臺(tái)。1992年，各地政府競(jìng)相決策上馬機(jī)械電子和重化工業(yè)，不顧自身?xiàng)l件紛紛將汽車(chē)、電子、機(jī)械、石化等產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。1996年的統(tǒng)計(jì)顯示，有22個(gè)?。▍^(qū)、市）將汽車(chē)工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，其中整車(chē)成為絕大多數(shù)省份發(fā)展的重點(diǎn)；有16個(gè)省份將機(jī)械工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)；24個(gè)省份將電子工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)，電子工業(yè)中的通訊設(shè)備、計(jì)算機(jī)、電子聲像等作為發(fā)展重點(diǎn)；14個(gè)將冶金工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)。這些行為都屬于績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的后果。近年來(lái)，地方政府的“退步學(xué)習(xí)”熱情仍然非常高漲，長(zhǎng)三角在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中，各地正在上演新一輪的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)大戰(zhàn)”。有人做過(guò)統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)三角地區(qū)每萬(wàn)平方公里的機(jī)場(chǎng)密度為0.8個(gè)，超過(guò)美國(guó)每萬(wàn)平方公里0.6個(gè)的水平。與如此高密度的機(jī)場(chǎng)布局相對(duì)應(yīng)的是許多機(jī)場(chǎng)的資源閑置和大量虧損，但這仍然阻止不了一些地級(jí)市加入這場(chǎng)造機(jī)場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的熱情（11）。 ( http://www.tecn.cn )
    這種績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的直接后果就是違背了中央“全國(guó)一盤(pán)棋”的政策，造成了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)局面，造成了一個(gè)個(gè)“獨(dú)立的王國(guó)”（12）是我國(guó)今后進(jìn)一步發(fā)展的巨大障礙，也是造成地區(qū)分離隱患的經(jīng)濟(jì)原因。我國(guó)由于幅員遼闊,自古以來(lái)就有“山高皇帝遠(yuǎn)”的說(shuō)法，隨著績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的強(qiáng)化,各地重復(fù)建設(shè)而使得各地經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性強(qiáng)化,而利益異質(zhì)性強(qiáng)化，而作為利益表現(xiàn)形式的政治異質(zhì)化必然加強(qiáng)，這就有可能出現(xiàn)兩種分離傾向：其一是各地區(qū)間相互分離；其二是地方與中央的分離。民國(guó)初年，全國(guó)分裂割據(jù)局面，與此有類同之處。因此，鄧小平同志在世之時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)：在新的時(shí)代中，造成動(dòng)亂不安的可能來(lái)源有三個(gè)：軍隊(duì)、地方經(jīng)濟(jì)分離主義以及少數(shù)民族。（13）目前我國(guó)人民軍隊(duì)思想建軍、科學(xué)強(qiáng)軍進(jìn)行的井然有序，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展欣欣向榮，唯有因地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中“退步學(xué)習(xí)”引起的地方經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化下的經(jīng)濟(jì)割據(jù)危險(xiǎn)尚未消除，成為一個(gè)政治安全隱患，需要我們引以為戒，警鐘長(zhǎng)鳴。 ( http://www.tecn.cn )
    （四）績(jī)效評(píng)估中對(duì)公式博弈使得地方政府實(shí)際上變成了“地方企業(yè)”
    “績(jī)效評(píng)估中的公式”是指績(jī)效評(píng)估中所采用一般式，也有學(xué)者稱其為“通用模式”、“通用模型”、“通用公式”等等。對(duì)績(jī)效評(píng)估公式博弈是指被評(píng)估者研究目前評(píng)估公式的固有缺點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)容易完成的變量、容易取得高分的變量進(jìn)行大力投入，而對(duì)其他變量采取忽視甚至視而不見(jiàn)、不予理睬的態(tài)度，盡管如此，被評(píng)估者仍然能夠在評(píng)估中獲得自己想要的結(jié)果。 ( http://www.tecn.cn )
    管理學(xué)歷史上曾經(jīng)產(chǎn)生過(guò)許多績(jī)效評(píng)估公式，有的采用線性回歸模式、有的采用指數(shù)回歸模式、有的還采用灰色關(guān)聯(lián)度分析，等等。但隨著實(shí)踐與研究的深入，無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界基本上都達(dá)成了共識(shí)，一個(gè)有效、科學(xué)的地績(jī)效評(píng)估共識(shí)，應(yīng)該具備簡(jiǎn)約性、預(yù)報(bào)性、普及性、穩(wěn)定性、薪酬適應(yīng)性等（Gaebler，1999; Coplin., et al,2002; Edwards, Thomas,2005）。與此相適應(yīng)，目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的一般式也都趨向簡(jiǎn)化和有利于操作?；旧隙甲裱?( http://www.tecn.cn )
    
    目前我國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估中對(duì)公式的博弈主要采取了兩種方法：其一，去完成權(quán)重最大的績(jī)效類型；其二，在權(quán)重最大的績(jī)效分類項(xiàng)目完成有困難的情況下，加大其他容易完成的項(xiàng)目，甚至開(kāi)發(fā)一些容易完成、容易引起轟動(dòng)的項(xiàng)目。這兩種情況中，第一種情況最為普遍，在全國(guó)各處的地方政府中均有體現(xiàn)。因?yàn)椴还苣膫€(gè)地方的績(jī)效評(píng)估公式，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”相關(guān)項(xiàng)目的權(quán)重總是最大的，在這個(gè)項(xiàng)目上得高分，就可以“一俊遮百丑”。經(jīng)濟(jì)建設(shè)中最顯性的指標(biāo)是GDP，于是各地方政府就展開(kāi)了圍繞提高GDP的各項(xiàng)工作：有的屬于經(jīng)濟(jì)意義上的，而有的屬于損害和諧政治局面、損害中央利益但卻能提高GDP的行為。當(dāng)然，對(duì)公式博弈中倒向某一個(gè)最大權(quán)重指標(biāo)，從而變相成為單項(xiàng)指標(biāo)考核的績(jī)效評(píng)估事件在國(guó)外也有很多。Marshall W. Meyer(2005)追蹤了美國(guó)許多組織采用平衡記分卡（BSC）進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的的情況，發(fā)現(xiàn)最后這些組織在員工對(duì)評(píng)估公式博弈的基礎(chǔ)上最終基本上評(píng)估指標(biāo)都倒向了“財(cái)務(wù)”緯度，最終這些組織只能終止平衡記分卡的評(píng)估方式，改用以財(cái)務(wù)為導(dǎo)向的評(píng)估公式。第二種情況在目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中主要表現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)也極力去完成最大權(quán)重的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”變項(xiàng)，但因?yàn)檫@些地區(qū)一般底子薄、資源稀缺（缺乏多樣性）、環(huán)境不良，在GDP上面趕超發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府非常困難，于是他們就采取完成簡(jiǎn)單項(xiàng)目，或者增添一些吸引眼球、引起轟動(dòng)的項(xiàng)目。這樣他們?cè)诳傮w績(jī)效評(píng)估中尚能得到一個(gè)令人滿意的結(jié)果。這能夠解釋為什么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)常會(huì)冒出新奇事情，比如有很多地方都突然成為了孫悟空的故鄉(xiāng)，并由政府出面大力宣揚(yáng)；有的地方突然要搞李鴻章紀(jì)念堂等。就是近幾天冒出的陜西出現(xiàn)“華南虎”的行為，也未必是某個(gè)好事者興起的謠言。 ( http://www.tecn.cn )
    對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈，看起來(lái)不影響政治安全，實(shí)則不然。我國(guó)目前地方政府在對(duì)績(jī)效公式博弈中無(wú)不落在了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這個(gè)績(jī)效項(xiàng)目上，這就使得各地政府蛻變成了類似于企業(yè)的組織，一切唯錢(qián)是舉，一切唯利是圖。凡是有利于GDP增長(zhǎng)的都是好事情，都可以毫無(wú)保留的接收過(guò)來(lái)，這就使得地方政府成了逐利的“地方企業(yè)”。企業(yè)當(dāng)然不會(huì)顧及政治安全隱患。這樣，各地不顧中央政策，把為人民服務(wù)變成了“企業(yè)”營(yíng)利服務(wù),凡是有利于 “利潤(rùn)”增長(zhǎng)的行為，都屬于應(yīng)該發(fā)揚(yáng)光大的行為，這就必然要損害中央的權(quán)威、國(guó)家的法令、政策。而中央對(duì)地方明確禁止的許多事項(xiàng)、比如土地出讓權(quán)數(shù)量、招商引資范圍、免稅讓利條件、人民工作期間基本人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障等等，任何一項(xiàng)的侵蝕都會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益。在“企業(yè)”逐利行為下，地方政府都會(huì)置人民所委托的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然逐級(jí)委托不顧，想辦法蠶食這些中央明令禁止的事項(xiàng)。我們所列舉的鐵本、上海社?；鸢钢皇潜槐┞冻鰜?lái)的，還有更多被掩蓋了的行為。這些都是地方政府在對(duì)績(jī)效評(píng)估公式博弈下所產(chǎn)生的政治安全隱患，我們一定要加以重視，提高警惕。      
    四、根除地方政府績(jī)效評(píng)估下政治安全隱患的對(duì)策
    
    意識(shí)到了地方政府績(jī)效評(píng)估之于我國(guó)政治安全的隱患，只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，真正需要做的，是對(duì)癥下藥，找到解決辦法。筆者以為，由于政治安全隱患（地方分離隱患、不服從中央隱患）主要因?yàn)槟壳暗胤秸?jī)效評(píng)估指標(biāo)具有目標(biāo)管理的痼疾，未能反映我國(guó)人民委托于中央，并由中央委托給地方的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的愿景，要根除這些隱患，只要有針對(duì)性地找到解決辦法，就可以防患于未然。筆者以為，可以采取下列措施： 

    （一）把 “政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)
    從上文我們可以看出，目標(biāo)管理痼疾在我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的表現(xiàn)在于，作為目標(biāo)分解與落實(shí)的載體，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中不包含“政治和諧進(jìn)步”的任何因素。既然指標(biāo)中不包含，在績(jī)效評(píng)估中必然不考核，而地方政府為了在績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)上得分，就必然會(huì)想辦法來(lái)滿足這些指標(biāo)要求。一個(gè)可行、有效的方法就是損害指標(biāo)中未曾列舉的因素，“拆了東墻補(bǔ)西墻”，從而以損害政治和諧進(jìn)步的做法來(lái)取得績(jī)效評(píng)估中的良好成績(jī)。 ( http://www.tecn.cn )
    在剛結(jié)束的黨的17大上明確把“科學(xué)發(fā)展觀”寫(xiě)進(jìn)了黨章，然而，沒(méi)有政治和諧進(jìn)步的社會(huì)，必然不是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會(huì)，必然不是可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)?？梢赃@樣說(shuō)，在地方政府中融入了人民所委托給中央的愿景——“政治和諧進(jìn)步”因素的績(jī)效評(píng)估，才是科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，才是科學(xué)發(fā)展觀在地方政府績(jī)效評(píng)估中的切實(shí)落實(shí)，只有這樣才能解決由于目標(biāo)管理的痼疾所引致的我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中所帶來(lái)的政治安全隱患。著名行政學(xué)家蓋布勒曾說(shuō)：“不評(píng)估效率，你就不可能知道效率；不知道效率，你就可能在獎(jiǎng)勵(lì)低效率和無(wú)效率”。（14）套用蓋布勒的名言，我們這樣的說(shuō)法同樣成立：“不評(píng)估政治和諧進(jìn)步，你就不可能知道政治和諧進(jìn)步；不知道政治和諧進(jìn)步，你就可能在獎(jiǎng)勵(lì)政治低和諧進(jìn)步或者政治不和諧進(jìn)步”。因此，我們一定要把“政治和諧進(jìn)步”融入到地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)中去以便于根除目標(biāo)管理痼疾帶來(lái)的政治安全隱患。 

    （二）不定期給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”以根治“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患
     “進(jìn)步學(xué)習(xí)”是被評(píng)估者學(xué)習(xí)了自身評(píng)估中的成功經(jīng)驗(yàn)；“退步學(xué)習(xí)”被評(píng)估者是吸取了自身評(píng)估中的失敗教訓(xùn)。在我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中，“進(jìn)步學(xué)習(xí)” 使得地方不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績(jī)效?？梢赃@樣說(shuō)，為了取得績(jī)效評(píng)估中的好成績(jī)，除了政治和諧進(jìn)步，其他的事情都可以做，包括了損害政治和諧進(jìn)步。“退步學(xué)習(xí)”使得地方政府變成了一個(gè)個(gè)具有不服從中央精神、損害中央利益，具有分離傾向而宏觀調(diào)控不暢的“獨(dú)立王國(guó)”，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。要解決“進(jìn)步學(xué)習(xí)”與“退步學(xué)習(xí)”所引發(fā)的政治安全問(wèn)題，就是要對(duì)包含了“政治和諧進(jìn)步”內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不定期地進(jìn)行升級(jí)，這就如同對(duì)付病毒的殺毒軟件和防火墻，如果不及時(shí)升級(jí)，再先進(jìn)的軟件都會(huì)被病毒攻克。 ( http://www.tecn.cn )
    對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)升級(jí)，是指地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置、篩選，要在社會(huì)變遷，人民委托給中央并由中央逐級(jí)委托的愿景變化了的前提下，隨時(shí)反映人民新的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的要求并把它們用科學(xué)方式落實(shí)到指標(biāo)中去，從而避免地方政府根據(jù)自己先前的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)來(lái)投機(jī)取巧，以損害國(guó)家政治安全的方式來(lái)賺取績(jī)效評(píng)估中的高評(píng)價(jià)。這是根除因地方政府績(jī)效評(píng)估中“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患的有效措施。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格線以根除因?qū)?jī)效評(píng)估公式博弈所導(dǎo)致的政治安全隱患
    對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈，目前主要表現(xiàn)為對(duì)最大權(quán)重指標(biāo)的重視，和特別容易完成指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，這使得我國(guó)地方政府變成了一個(gè)個(gè)的“逐利企業(yè)”，為了財(cái)政收入最大化、GDP最大化等利益而嚴(yán)重?fù)p害中央利益導(dǎo)致了政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    要解決這些問(wèn)題，就需要在指標(biāo)的權(quán)重之外，由其他更加科學(xué)的措施。筆者建議，除了要有權(quán)重作支撐，每個(gè)指標(biāo)還應(yīng)設(shè)置完成的底線，即合格線。比如“政治和諧進(jìn)步”的權(quán)重為0.10，“經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”的權(quán)重為0.55，如果按照原來(lái)方式，地方政府必然采取博弈形式，只去注重“經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”指標(biāo)而不管“政治和諧進(jìn)步”指標(biāo)。但如果在權(quán)重下同時(shí)設(shè)置及格線，比如“政治和諧發(fā)展”得分不足0.07，就可以一票否決，整個(gè)績(jī)效評(píng)估不合格。以此類推，其他指標(biāo)都可以設(shè)置及格線，如果不能及格，則可以判定整個(gè)績(jī)效評(píng)估不合格，這樣,地方政府就不能只重視指標(biāo)全重較大的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視了政治、社會(huì)、文化指標(biāo)，也就不能采取以損壞國(guó)家利益、政治和諧的方式來(lái)取得經(jīng)濟(jì)效益的措施了。如此，就可以解決因?qū)讲┺亩l(fā)的政治安全問(wèn)題。 ( http://www.tecn.cn )
    
    五、結(jié)束語(yǔ)
    
    孟德斯鳩曾說(shuō)：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善”。（15）在我國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成功、17大順利召開(kāi)、全國(guó)掀起以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)全面建設(shè)小康社會(huì)的熱潮下，我們應(yīng)該居安思危，為國(guó)家與民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著想。筆者在近年研究政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)估結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評(píng)估指標(biāo)來(lái)評(píng)估，績(jī)效越高，越有分離傾向的局面。針對(duì)這種情況，筆者追述了我國(guó)引進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估之后，政府績(jī)效評(píng)估在我的9種發(fā)展形式，并總結(jié)了政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)所取得的成就，即促進(jìn)了地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，激發(fā)了地區(qū)之間競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于形成務(wù)實(shí)、高效的政府組織文化和增強(qiáng)了地方政府為人民服務(wù)意識(shí)。然而，在這些成就之外，也出現(xiàn)了地方政府不服從中央的分離傾向，就如同比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)在地方發(fā)展中出現(xiàn)的苗頭類似，帶來(lái)了一定的政治安全隱患。這些隱患主要因?yàn)槟繕?biāo)管理的痼疾、績(jī)效評(píng)估中的“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈。針對(duì)這些原因，筆者提出可以采取把“政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)；不定期給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”和在權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格以根除我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的政治安全隱患。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮，從而真正地餞行科學(xué)發(fā)展觀。 ( http://www.tecn.cn )
    然而，所有這一切都是建立在文本分析、資料整理與提煉分析的基礎(chǔ)上的，還屬于定性研究，究竟因地方政府績(jī)效評(píng)估所導(dǎo)致的政治安全隱患程度有多高、臨界值如何界定，尚需進(jìn)一步的量化研究。