如果把經(jīng)濟增長（即GDP增長）作為考察地方政府和官員最重要的績效目標，那么諸如公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育之類的社會職能便無暇顧及，一些市場經(jīng)濟條件下政府必須集中做好的管理社會事務、提供優(yōu)質(zhì)服務等社會職能就會淡化、弱化和萎縮。專家認為，只有調(diào)整績效導向和績效評估機制，切實轉變政府職能，著眼于全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面履行政府職能，整個績效導向才可能變得全面、健康而科學，才能確保經(jīng)濟和社會持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展  。  

    實踐證明，黨的方針政策能否落到實處，關鍵在于執(zhí)行機構是否樹立了正確的政績觀；而正確的政績觀，需要正確的政績評估機制為導引。建立科學有效的公共部門績效評估機制，對于科學發(fā)展觀的落實至關重要。  

一  

     從二十世紀七十年代后期開始，歐美發(fā)達國家開展了一場政府改革運動，即"新公共管理運動"。這場改革使績效管理體系在公共部門得到建立，績效評估在政府管理中得到廣泛應用。  

    績效管理突出體現(xiàn)公民為本、市場規(guī)律、結果導向等理念，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性管理、績效評估等環(huán)節(jié)。其中，績效評估（或績效考評）是績效管理體系的基礎工程和重要環(huán)節(jié)。在英國，20世紀80年代初績效評估常常單獨使用。隨著80年代后期績效管理的推行，績效評估逐漸被納入績效管理框架中，并"被視為績效管理概念中的中心因素。"  一般認為，績效評估包括經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三方面（又稱3E）指標的測定。  

    上世紀九十年代以來，我國各級地方政府在行政管理體制改革過程中，積極借鑒和引進國際先進管理機制、管理技術和工具，公共部門績效評估由此走上了實踐舞臺。其中，山東煙臺的服務承諾制、廈門市思明區(qū)績效評估實驗等都取得了顯著的成績。近期，中組部印發(fā)《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》；2006年9月4日，溫家寶總理在講話中指出"績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎?！ゾo開展政府績效評估試點工作，并在總結經(jīng)驗的基礎上逐步加以推廣。"  這些重要指示和舉措必將為績效評估機制的完善和推行起到積極作用。  

    2004年，中國國際廣播電臺建立了在線廣播考評機制。這項考評無論是辦法的制定還是具體的執(zhí)行過程，都借鑒了績效評估的部分理念和原則。以下從分析國際臺在線廣播考評入手，就構建適合科學發(fā)展觀要求的公共部門和公職人員績效評估體系進行探討。  

二          遵照中央領導同志"1。16"指示精神，國際臺緊緊圍繞"一手抓好無線廣播、一手抓好互聯(lián)網(wǎng)在線廣播，盡快建立現(xiàn)代國際廣播體系"這條主線，確立了用三至五年的時間把"國際在線"辦成世界知名的綜合性網(wǎng)站的目標。從2004年4月啟動在線考評之后一年多的時間里，"國際在線"網(wǎng)站取得了飛速的發(fā)展。據(jù)美國Alexa網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2005年11月初"國際在線"全球排名已達782名，為同期中央重點新聞網(wǎng)站中升幅最大的網(wǎng)站（見圖－1）；以最具知名度（Most  Popular）指標排序，"國際在線"網(wǎng)站已居全球國際廣播電臺網(wǎng)站首位?？梢哉f，"國際在線"已成長為中國最具影響力的外宣網(wǎng)站之一。  

    "國際在線"網(wǎng)站之所以在一年多的時間里取得如此顯著的成效，根本原因在于中央的高度重視、臺領導的科學決策和周密部署，在于全臺各部門尤其是各語種子網(wǎng)站同志的努力工作。其中，在線廣播考評機制的建立，在激發(fā)各語種子網(wǎng)站工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性，在使臺領導的決策和部署更加有效地轉化為各子網(wǎng)站的生產(chǎn)力方面，發(fā)揮了重要的促進作用。  

     國際臺在線廣播考評辦法是現(xiàn)代公共部門績效評估理論與國際臺實際相結合的產(chǎn)物。在辦法制定和實施方面，借鑒了公共部門績效評估的以下理念和原則。  

三  激勵、溝通、診斷是績效管理的主要功能，公平客觀、獎懲激勵、反饋交流，是績效評估的總體規(guī)則。  

        1、公平客觀  

        一個內(nèi)容上和標準上公平的考評辦法是整個績效評估系統(tǒng)的前提和基石，內(nèi)容上的公平意味著考評指標對于每個被考評部門的難度在理論上是一致的，標準上的公平意味著相同的考評信息將出現(xiàn)相同的考評結果。要保證考評主體不能帶有個人的主觀偏見，更不能任意歪曲事實，而要以事實為依據(jù)，讓事實和數(shù)據(jù)說話；不能用權威或個人判斷來左右，而應當用統(tǒng)一的標準化的衡量尺度進行測度。  

        國際臺在線廣播考評的標準、程序、結果都向全體員工公開，評委以統(tǒng)計數(shù)據(jù)等事實為依據(jù)、以統(tǒng)一明確的考評標準為準繩進行評分，將被考評者與既定標準作比較，而不是在部門和部門之間作比較，盡量避免攙入主觀感性色彩。多數(shù)考評指標是頁面瀏覽量等剛性指標，這些指標所對應的分數(shù)在打分表中自動生成，無需評委計算。這樣，就減少了主觀分數(shù)的權重，較好地保證了考評結果的公平和客觀。  

        2、獎懲激勵  

        赫茨伯格認為，只有激勵因素才會使個人更加努力地工作，從而提高組織的績效。如果績效評估的成績，僅僅停留在"好"、"較好"等評價性語言的層面，還不能客觀地標注各部門的實際工作成績，也起不到拉開部門間評價或獎勵差距，較難實現(xiàn)鼓勵先進，促進落后的效果。  

        國際臺在線廣播考評每月進行一次，其結果與每個語言廣播部的在線廣播節(jié)目經(jīng)費直接掛鉤，進而與語言部每一位工作人員的收入掛鉤。依據(jù)考評結果，給所有語言廣播部排名次，其經(jīng)費有多有少，各月之間有升有降，由于成績不同，各部門間經(jīng)費差別明顯。這樣的設計，不僅與精神激勵相聯(lián)系，而且與員工的物質(zhì)利益相聯(lián)系，使考評具備了激勵性，達到績效評估的目的。  

        公共部門績效評估的結果，要與部門領導干部的切身利益密切相關，要作為評選先進、選拔任用、調(diào)整工資等的重要參考依據(jù)。  

        3、反饋交流  

        績效評估深層的作用在于診斷和溝通，通過反饋和交流達到改進績效的目的。美國管理及預算辦公室（OMB）每個季度都要公布政府各部門的績效計分卡，計分卡上用三種顏色（綠、黃、紅）一目了然地標注各部門績效計劃的完成或進展情況。一方面公眾可以據(jù)此評價各部門的工作情況，另一方面有關部門可以據(jù)此進一步分析工作的差距并修正工作的著力點。  

        國際臺在線廣播考評特別注重發(fā)揮考評的交流功能?？荚u時大部分時間用在聽取被考評方陳述和評委的講解點評上。每次考評結束后，都要印發(fā)一期《考評報告》，一方面通報考評成績，另一方面對于考評時表現(xiàn)比較突出成績、帶有普遍意義的問題，進行歸納總結，供語言部門借鑒；對于一個地區(qū)廣播中心比較集中的成績和問題，由該中心派出的評委在中心范圍內(nèi)研究解決；對于某個語言部門存在的個別問題，直接找該部門溝通，語言部門有問題，也可以直接找考評工作機構直接溝通。通過以上三個層面的溝通，使考評信息得到及時反饋，加之考評結果的公開透明，起到了促使被考評方改進工作的目的。  

四  

        績效評估以具體的數(shù)據(jù)說話，而不是停留在淺層的定性評價上。比如評價醫(yī)院醫(yī)療水平時引入了"就診人數(shù)"、"病床空置率"、"患者在院感染率"等指標，而不簡單地說一家醫(yī)院"好"或是"不好"。這些可衡量可對比的指標構成了績效評估的示標體系（又稱指標體系）。設計科學的示標體系是績效評估成功的前提。溫家寶總理指出，"要科學確定政府績效評估的內(nèi)容和指標體系，實行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，促進樹立與科學發(fā)展觀相適應的政績觀。"  那么，設計科學的示標體系需要遵循那些原則呢？  

        1、服務于組織目標的原則：  

        績效管理是圍繞組織目標展開的，首先確定組織的"使命"（Mission），根據(jù)"使命"再依次確定"愿景"（Vision）、戰(zhàn)略目標(Goals)和年度"績效目標"（Performance  Goals）等?？冃гu估就是對績效目標的測度和衡量。評估前，需要依據(jù)績效目標確定評估的重點維度，然后將各個維度細化為評估的標志和標度。這些指標的確定都必須依據(jù)目標設定。  

        國際臺在線廣播發(fā)展的戰(zhàn)略目標是，在三到五年的時間里把"國際在線"建成世界知名的綜合性網(wǎng)站，為此提出在2005年之內(nèi)進入全球互聯(lián)網(wǎng)站排名800名的績效目標。作為中央重點網(wǎng)站，這個績效目標的達成，需要同時滿足兩個主體追求，即政治導向正確和頁面瀏覽量提升。國際臺在線廣播考評辦法正是在以上的目標和追求指導下制定的。  

        2、全面性原則：  

        績效評估的這一原則，體現(xiàn)"全面"發(fā)展的要求?？冃гu估認為，組織目標的實現(xiàn)，依賴于各個維度的評估指標同時達標。  

        國際臺在線廣播考評，根據(jù)績效目標及其衍生的兩個主體追求，確定了三個考評維度，即工作量、工作質(zhì)量、工作效果。工作量維度包括文字發(fā)稿量、圖片發(fā)布量、欄目數(shù)等示標。工作質(zhì)量包括稿件的政治導向、新聞時效性、內(nèi)容規(guī)范性、圖片和音頻廣播節(jié)目質(zhì)量等示標。工作效果包括受眾反饋信息情況、頁面瀏覽量和收聽人數(shù)增幅等示標。  

        對地方政府實施全面性績效評估，有利于保障經(jīng)濟、政治、社會、文化等全面發(fā)展，可以有效地避免一俊遮百丑，可以減少諸如重視經(jīng)濟發(fā)展，忽視公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育等現(xiàn)象的發(fā)生。  

        3、多變項相互制約原則：  

        績效評估的這一原則，體現(xiàn)"協(xié)調(diào)"發(fā)展的要求。如果說，全面性原則可以使考評對象發(fā)展內(nèi)容不缺項，那么多變項相互制約原則可以約束考評對象發(fā)展力度不偏斜，促進考評對象的各項指標協(xié)調(diào)發(fā)展。  

        國際臺在線廣播考評辦法在設計示標體系時正是遵循了多變項相互制約的原則。從整體上來講，工作量決定一個部門節(jié)目運行經(jīng)費的發(fā)放等次，工作量和工作質(zhì)量得分決定經(jīng)費發(fā)放的比例。因此，如果單純強調(diào)工作量，忽視工作質(zhì)量和工作效果，節(jié)目經(jīng)費的總額可能會更少。從考評標準的細節(jié)上來講，指標間相互制約的因素就更多了，比如底層欄目數(shù)與欄目及時更新之間的制約關系等等。  

        4、結果導向原則：  

        結果導向是落實全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要節(jié)點。  

        我們可以看到這樣的新聞報道：某市政府投資在郊區(qū)興建第五個經(jīng)濟技術開放區(qū)；某市將建設三個CBD；某市每年新建住宅面積300萬平方米等等。這些報道可能都旨在展示一個地方的業(yè)績，但都屬于過程導向。在績效管理中，它屬于"經(jīng)濟投入"這個環(huán)節(jié)，還沒有涉及到效率和效益這兩個"E"。這些決策的實際效果如何，要以結果來評價。評價要涵蓋方方面面的指標，尤其要考慮到經(jīng)濟以外的指標，比如是不是侵占了農(nóng)田，是不是污染了環(huán)境，是不是真正解決了無房群體的住房問題等等。簡言之，績效評估關注的不僅僅是"你干了什么"，更多關注的是"你干得怎么樣"。  

        結果導向原則是國際臺制定在線廣播考評辦法的根本追求，所有的標準都是圍繞增加來訪人數(shù)、增加頁面瀏覽量、提升網(wǎng)站影響力而制定的?？荚u辦法中工作效果維度的指標具有相當?shù)臋嘀?，其中包括頁面瀏覽量增幅和收聽人數(shù)等結果指標，該項在整個考評中屬于剛性指標，直接影響著一個部門的得分。與以定性為主的考核相比，這樣的制度設計可以說更加遠離規(guī)則導向和過程導向。  

        5、量化指標原則：  

        國際臺在線廣播考評，最大程度地將定性指標轉換成定量指標，將考評的要素和標志，用合適的標度來表示和統(tǒng)計。比如"新聞時效要快"是一個質(zhì)量要求，考評中轉換為以下表述："新聞中心發(fā)稿后2小時內(nèi)上網(wǎng)的，得滿分；4小時內(nèi)上網(wǎng)的，每條扣0。5分；……12小時后上網(wǎng)，視為漏發(fā)，每條扣3-5分。"其他工作質(zhì)量指標也相應地進行了量化。  

        在傳統(tǒng)的干部考核中，使用較多的是定性指標，具有較大的主觀性。評價主體容易憑直覺、印象和隨意的觀察做出評定，第一印象（首因效應）、最近表現(xiàn)（近因效應）等因素容易對結果造成較大影響，其評語通常體現(xiàn)的是被考評方的態(tài)度、品格等難以度量的詞匯，缺乏客觀性。績效管理中，"績效目標"指的是以切實的、可衡量的指標表示的績效目標水平，能夠依此對實際成果進行對比，包括以數(shù)量指標、價值或比例表示的指標。也就是說，績效評估中使用的這些指標必須是以"客觀的、數(shù)量化的、可衡量的方式來表達"  。因此，科學發(fā)展觀指導下的公共部門和公職人員績效評估，一方面應當量化評估指標，使其工作業(yè)績便于對比和度量、便于社會的監(jiān)督；另一方面，應當以日常的階段性的考評結果作為年度考評的重要依據(jù)，盡量減少主觀色彩較濃的"個人總結列成績、大家投票憑印象"式的年終評選和年度考核。  

        把國際臺在線廣播考評的經(jīng)驗進行總結歸納，希望可以對我國公共部門普遍實施績效評估提供幾點啟示和借鑒。（1）需要強化績效評估意識，績效評估是提高公共部門績效的有效手段，向公眾報告績效是公共部門公共責任的具體體現(xiàn)。（2）要推動績效評估活動的系統(tǒng)化。從國際實踐看，績效評估只是績效管理的一個組成部分或環(huán)節(jié)，績效評估要發(fā)揮所期望的作用，必須與戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、績效監(jiān)測反饋、評估信息有效利用等環(huán)節(jié)有效結合起來。（3）要推動公共部門績效評估的制度化。國際臺在線廣播考評雖然成效顯著，但基本屬于自發(fā)的活動而非法律或法規(guī)明確其承擔的責任，其可持續(xù)性具有不確定性。西方國家績效管理成功的一個重要原因，可能就在于其立法保障。因此，推進公共部門績效評估的制度化和規(guī)范化，是我國公共部門績效持續(xù)性改進的現(xiàn)實需求。